Носов С.С. Экономическая теория
Подождите немного. Документ загружается.
типологизация (зонирование) субъектов РФ по признаку равенства условий
жизнедеятельности и жизнеобеспечения и факторам, определяющим объем и структуру
материальных и социальных потребностей населения;
разработка предельно допустимых нормативов потребления основных продуктов
питания, непродовольственных товаров и услуг для регионов (зон) с минимальными
потребностями и дифференциация минимальных нормативов потребления для регионов
(зон) с более сложными условиями жизнедеятельности;
определение средних по зонам (регионам) цен на продовольственные и
непродовольственные товары и услуги. Зонирование территории Российской Федерации
должно базироваться на основе количественной оценки факторов, определяющих объем и
структуру материальных и социальных потребностей населения и их территориальную
дифференциацию:
природно-климатические условия;
половозрастной состав населения;
плотность населения и характер расселения;
условия труда;
национально-исторические особенности и традиции потребления и быта.
Стоимостная оценка наборов продуктов питания, продовольственных товаров и
услуг должна проводиться по средним местным ценам, действующим в регионах,
входящих в состав данной зоны. Для расчетов употребляются средние цены покупки,
определяемые как средневзвешенные цены товаров и услуг, приобретаемых в
государственной, коммерческой торговле, на рынке, в системе общественного питания и
у частных лиц.
Рекомендация:
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания
из набора объектов к текущему параграфу
47.5. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ ДОХОДОВ
НАСЕЛЕНИЯ
Формирование политики доходов населения могло бы строиться на следующих
основных принципах:
учет требований проведения жесткой финансово-бюджетной политики при
одновременном пересмотре приоритетов в пользу социальных расходов, что могло бы
быть осуществлено за счет использования на эти цели дополнительных доходов бюджета,
уменьшения расходов на дотирование и кредитование убыточных предприятий и
отраслей, на содержание государственного аппарата;
перераспределение уже выделяемых на поддержание доходов населения
государственных средств в пользу наименее обеспеченных групп;
тесная увязка политики доходов с политикой занятости, реформой социального
страхования;
завершение процесса разграничения функций в сфере формирования доходов
населения между федеральными и местными властями и законодательное закрепление
этого разграничения.
Первоочередные меры:
в сфере оплаты труда:
придание Единой тарифной сетке оплаты труда в бюджетной сфере
рекомендательного характера, что позволит разорвать имеющуюся сейчас жесткую связь
между размером минимальной оплаты труда и ставками (окладами) работников
бюджетной сферы;
возложение на местные органы власти (в рамках разграничения компетенции
между Центром и регионами, а также взаимоотношений между федеральным и местными
бюджетами) ответственности за установление ставок и окладов в бюджетной сфере. Тем
территориям, где средств на эти цели остро не хватает, оказывается помощь из Фонда
поддержки регионов, специально создаваемого федеральным Правительством в рамках
трансфертной системы взаимоотношений бюджетов различного уровня;
активизация системы социального партнерства в сфере установления минимальной
оплаты труда, ставок заработной платы в рамках формирования системы тарифных
соглашений и коллективных договоров;
жесткая увязка минимальной оплаты труда с прожиточным минимумом
(законодательное установление доли, существенно более высокой, чем сложившаяся
сейчас, например, 50%) и проведение ее соответствующей индексации, что при условии
разрыва автоматической связи между ростом минимальной заработной платы, фонда
оплаты труда, целого ряда социальных выплат будет финансово менее обременительно по
сравнению с нынешней практикой индексации;
установление минимальных отраслевых и территориальных размеров оплаты
труда (в дополнение к установленному на федеральном уровне), а также ставок, окладов,
разрядов преимущественно в процессе двусторонних переговоров между работодателями
и представителями наемных работников, что позволит снять с федеральных и частично
местных органов власти бремя ответственности за регулирование заработной платы на
каждом конкретном предприятии;
пенсионное обеспечение:
индексация пенсий путем увеличения единых компенсационных доплат к ним в
полном соответствии с удорожанием прожиточного минимума пенсионера. Для того
чтобы подобная индексация не привела к чрезмерному нивелированию размеров пенсий,
необходимо чередовать увеличение компенсационных выплат с полной индексацией
пенсий;
корректировка существующих коэффициентов осовременивания заработков
прежних лет;
безотлагательное возвращение Пенсионному фонду долгов Правительства РФ и
недопущение использования средств Пенсионного фонда на цели, лишь косвенно
связанные с пенсионным обеспечением;
создание Федеральной пенсионной службы;
пособия и стипендии:
реализация принципов предоставления государственной социальной помощи
(пособия по нуждаемости), которая предоставляется на заявительной основе и после
проверки доходов тем семьям, в которых душевой доход ниже прожиточного минимума,
установленного на данной территории;
упорядочение правил предоставления пособий и стипендий;
налоги:
освобождение от взимания подоходного налога тех, у кого доходы ниже
прожиточного минимума;
введение налоговых льгот для спонсорства и благотворительной деятельности;
ужесточение практики сбора налогов и контроля над крупными покупками.
Что же происходит с заработной платой бюджетников?
Около 15 млн. человек получают зарплату из бюджетных средств. Тем самым
уровень жизни примерно четверти всех работающих россиян напрямую зависит от
государства. Что же предлагает миллионам учителей, врачей, работникам культуры и
науки наше государство?
В середине 2000 г. почти
2
/
3
бюджетников сидели на окладах, которые не превышали
прожиточного минимума трудоспособного населения. Конечно, большинство
бюджетников получают разнообразные надбавки к этим окладам (региональные, за стаж
работы, совмещение и т. д.). Кроме того, в 2001 г. планируется очередное увеличение
ставок и окладов по ряду разрядов Единой тарифной сетки (ETC). Тем не менее даже с
учетом этих поправок можно не сомневаться в том, что и к концу 2001 г. не менее
2
/
3
бюджетников по-прежнему будут получать зарплату, не дотягивающую даже до
прожиточного минимума.
Как оценить эту ситуацию? Только как плачевную. При этом не следует забывать,
что критически низкая зарплата в бюджетном секторе один из сильнейших способов
подорвать будущее страны. Что можно было бы предпринять, чтобы хоть как-то сдвинуть
дело с мертвой точки?
Самым простым было бы просто поднять зарплату, например, подтянув ставку 1-го
разряда ETC до прожиточного минимума. На практике это невозможно сделать по одной
причине нет средств.
Это очевидное обстоятельство подсказывает Правительству самый удобный для него
выход: ничего не менять по существу, лишь проводя время от времени (в основном под
давлением внешних факторов Государственной Думы, грозящих забастовок)
микроскопические, далеко не поспевающие за ростом стоимости жизни повышения
минимальной зарплаты и ставки 1-го разряда. Но разве это выход?
На самом деле выход из создавшегося положения есть. Нужны только политическая
воля и желание приступить к реальному реформированию политики доходов населения
и, в частности, в сфере оплаты труда бюджетников.
Первое, что необходимо было бы сделать, это придать ETC сугубо
рекомендательный характер. Регионы относятся к этой идее с понятным опасением, так
как при нынешнем характере бюджетных взаимоотношений Центра и мест это привело бы
к еще большим затруднениям в выплате и без того задерживаемой зарплаты
бюджетникам. Кроме того, многие главы администраций не хотят брать на себя
ответственность за формирование ставок и окладов учителей, врачей, работников
культуры, всех тех, кто получает зарплату из региональных бюджетов. Как удобно: ETC
спущена из Москвы, местные бюджеты в большинстве случаев дотируются из того же
самого Центра. Так что и все претензии по поводу низкой зарплаты и ее невыплат
предъявляйте федеральному Правительству.
Второе осуществить такую налоговую реформу, которая ослабит общий
фискальный пресс на предприятия, существенно повысит степень собираемости налогов,
сделает социальные потребности бюджетов одним из приоритетов налогообложения.
Местные власти, получающие сейчас 85% собранного на их территории подоходного
налога, станут напрямую заинтересованными в радикальном улучшении работы
налоговых служб. Кроме того, вполне допустимо введение целевого местного налога на
предприятия внебюджетного сектора, лидирующие по величине своего фонда
потребления, приходящегося на одного занятого. Собранные средства могут быть
использованы исключительно на поддержание заработной платы бюджетников региона.
Прозрачность этих расходов и их очевидная социальная значимость вполне оправдывают
введение такого рода налога.
Конечно, реализация изложенных предложений возможна лишь в сочетании с целым
рядом общеэкономических сдвигов. Это, в первую очередь, разработка нового подхода к
межбюджетным отношениям Центра и регионов, что станет возможным, видимо, лишь
при разработке проекта федерального бюджета на 2002 г.
Рекомендация:
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания
из набора объектов к текущему параграфу
ГЛАВА 48. КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
Перед изучением данной главы внимательно прослушайте введение к главе. Затем
изучите последовательно материалы параграфов главы, обращаясь по мере
необходимости к объектам «Видеоматериалы», «Глоссарий», «Персоналии». После
изучения каждого параграфа рекомендуется выполнить тренировочные задания.
После изучения всех параграфов прослушайте основные выводы по главе. Затем
проверьте свои знания по главе, выполнив контрольные задания и ответив на проблемные
вопросы, приведенные ниже.
Проблемные вопросы
1. Как вы понимаете социальную защиту населения? Социальная защита и
социальная поддержка это одинаковые понятия или нет?
2. Почему система социальной защиты населения, основу которой составляют
всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные
льготы, принципиально не способна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу
наиболее нуждающихся домохозяйств?
3. Каковы принципы социальной политики? Можно ли к ним отнести такие
принципы, как всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным
группам населения, активный и адресный характер, социальное партнерство,
разграничение компетенций между различными уровнями власти? Если да, то
прокомментируйте их.
4. Почему главные направления социальной политики включают в себя
формирование системы социальной защиты населения, реформирование социального
обеспечения на принципах социального страхования и социальной помощи?
5. Какова доля населения в России, имеющая право на получение социальных
гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской
Федерации?
6. Почему переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся
домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение
доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств?
7. Что предполагает адресная система социальных выплат?
8. Как вы считаете: льготы, установленные для различных категорий
государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих,
должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату
или нет?
9. Каковы формы и методы социальной защиты?
10. Способствует или нет появление новых форм и методов социальной защиты,
таких, как создание учреждений поддержки социально уязвимых групп населения и
введение новых пособий и льгот на федеральном, региональном, местном уровнях;
создание системы социальных внебюджетных фондов смягчению остроты социальных
проблем?
11. Какие социальные пособия и дотации финансируются из средств внебюджетных
фондов социальной сферы?
12. Какие категории населения относятся к остро нуждающимся?
13. Что собой представляет социальное страхование?
14. Каковы перспективы, цели и задачи развития системы социальной защиты
населения в России на ближайшую перспективу?
15. Как влияет на спрос населения на социальную защиту действие таких факторов:
социально-демографических, социально-медико-психологических, экологических и
производственно-экономических и социально-трудовых?
16. Какие предусматриваются меры по стабилизации финансирования социальной
сферы?
17. Почему государственное централизованное регулирование социальной
поддержки населения до сих пор носит фрагментарный, бессистемный характер? Что
необходимо предпринять?
48.1. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ: СУЩНОСТЬ,
ПРИНЦИПЫ, НАПРАВЛЕНИЯ
Система социальной защиты, или поддержки, населения, основу которой
составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также
категориальные льготы, принципиально не способна решать задачу перераспределения
ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. В условиях возросшего
недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особенно большую
остроту, в том числе политическую.
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация является социальным
государством, поэтому законодательный аспект формирования системы социальных
гарантий приобретает особую актуальность. В 1992 г. ряд министерств и ведомств
разработал «Основные принципы и направления социальной политики Российской
Федерации в 19921993 гг.» Среди этих принципов социальной политики: всеобщность в
сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения, активный и
адресный характер, социальное партнерство, разграничение компетенций между
различными уровнями власти. Главные направления социальной политики включали в
себя формирование системы социальной защиты населения, реформирование социального
обеспечения на принципах социального страхования и социальной помощи.
Далеко не все из перечисленных принципов удается реализовать в социальной
защите населения. Принцип всеобщности реализовывается в виде попытки охватить теми
или иными формами социальной защиты как можно большее число людей;
дифференцированный подход к различным группам населения в форме охвата льготой
или пособием разных категорий населения без учета нуждаемости отдельных получателей
социальной помощи. Адресный характер социальной защиты понимается скорее как
принцип предоставления льготы или выплаты пособия тем, кому их хотят предоставить, а
не тем, кто действительно нуждается в социальной помощи. Разграничение компетенций
между различными уровнями власти заключается, видимо, в том, что решения, создающие
обязательства по социальным выплатам, в основном принимаются на федеральном
уровне, а выполнение этих решений входит в обязанности регионов.
Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и
выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на
уровне 70% всего населения России, т. е. около 100 млн. человек могут претендовать на
получение социальных выплат и льгот.
Только девятью видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное
пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. чел. На федеральном уровне установлено
около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236
различным категориям населения (например, таким категориям, как ветераны, дети,
инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.).
Распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по этим
направлениям социальной защиты, складывается следующим образом: только четверть
общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю
домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то
время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума
домохозяйства
3
/
4
. Такое положение связано с тем, что практически все социальные
пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на
основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат ежемесячное
пособие на ребенка и жилищные субсидии предусматривают проверку нуждаемости и
предоставляются домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного
минимума.
С января 2000 г. ежемесячное пособие на ребенка стало предоставляться семьям с
детьми со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% прожиточного
минимума. По данным обследования бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ в III
квартале 1999 г., только около 9% семей с детьми имели среднедушевой денежный доход,
размер которого не превышает 200% прожиточного минимума. Поэтому право на пособие
в этом случае приобретают практически все семьи, обратившиеся в органы социальной
защиты как имеющие право на пособие. С 1 июля 2000 г. этот порог снижен до 100%
прожиточного минимума, однако время действия этого закона ограничено 2000 г.
Принятый летом 1999 г. Федеральный закон «О государственной социальной
помощи» дает важнейший методологический подход к выстраиванию системы
социальной защиты на основе адресного принципа и проверки нуждаемости. Однако пока
отсутствуют механизмы реализации закона, в том числе финансовых, что вынуждает
многие регионы принимать или разрабатывать законы об адресной социальной помощи
нуждающимся в различных вариантах.
Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и
недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за
установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат,
приводит к дублированию расходов на социальные цели.
Финансирование социальной защиты населения из бюджета происходит
преимущественно по разделу «Социальная политика». В 1999 г. расходы
консолидированного бюджета по статьям раздела «Социальная политика» составили 74,5
млрд. руб., т. е. 1,7% ВВП или примерно 6% суммарных расходов консолидированного
бюджета Российской Федерации. Часть мероприятий в области социальной защиты
населения осуществляется федеральными и территориальными социальными
внебюджетными фондами. Однако для выполнения всех социальных обязательств
такого финансирования явно недостаточно. Необходимое финансирование установленных
на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что
превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.
Сложившееся положение напрямую противоречит принципам федерализма.
Муниципалитетам компенсируется не более 30% их затрат на выполнение федерального
социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту
населения приходится на выполнение федеральных законов «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов
в РФ». При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные
возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям.
Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач
состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии
решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в
каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным
категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе с
помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности
системы социальной защиты населения, решению снижения социальной
дифференциации и борьбе с бедностью.
Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения
тяготеют к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве
случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. Приоритетным, как
правило, является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе
затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию
соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито
сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно
используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.
Практически не существует стимулов к снижению административных издержек
функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика мониторинга
эффективности социальной помощи в большинстве регионов.
Одной из проблем в связи с этим является недостаточность статистической
информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой
информации и несопоставимость различных источников статистических данных.
В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен
принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь
тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже
прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность
государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в
зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни,
особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по
определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно
передать на региональный и муниципальный уровень.
Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной
социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям
товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу.
Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным
законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении
большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур
обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление
ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут
предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в
финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле
межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на
основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.
Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся
домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение
доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако
механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если
они будут хорошо адаптированы к местным условиям.
В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов
социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра
методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического
содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких
методик, включая их адаптацию к местным условиям.
Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование
единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный
учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать
необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным
нуждающимся домохозяйствам.
Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне
допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой
Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС,
Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму
денежных выплат и производить их из федерального бюджета. Пособие на детей также
должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться
исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период
финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных
целевых субвенций бюджетам субъектов РФ. В дальнейшем, по мере создания
необходимых организационно-технических условий перечисление средств из
федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.
Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих,
работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в
форму денежных выплат и включены в их заработную плату.
При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства
прежде всего на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех,
кто сам о себе позаботиться не может, на основании наиболее эффективных методик
предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и
апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров
финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо
нуждающимся категориям населения.
Среди особо нуждающихся категорий населения, на которых будет сосредоточена
при таком подходе социальная защита, будут семьи с детьми, престарелые, инвалиды и
безработные с доходом ниже прожиточного минимума, так как именно для этих категорий
населения вероятность бедности особенно высока. Однако принципы оказания
социальной помощи могут быть различны.
Семьям с детьми с доходами ниже 50% прожиточного минимума на первом этапе
реформирования и ниже 100% прожиточного минимума впоследствии может оказываться
государственная социальная помощь в виде выплаты ежемесячного пособия на ребенка,
либо оказываться иная помощь (например, натуральная), либо по выбору семьи один из
этих двух видов помощи. Часть социальной помощи или ежемесячного пособия на
ребенка может оказываться услугами (оплата услуг детских дошкольных учреждений,
школьных завтраков, услуг ЖКХ и т. п.) по выбору семьи.
В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию,
приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать
производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе
активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:
расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или
субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных
социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или
субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой
организации, имеющей лицензию на их предоставление;
переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и
качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного
финансирования;
обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через
механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций,
предоставляющих социальные услуги;
объединение государственного финансирования с частными благотворительными
ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и
благотворительными организациями;
обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных
средств;
развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого
существуют необходимые предпосылки;
привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе
государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том
числе через создание при местных и федеральных органах власти различных
общественно-государственных советов экспертного, консультационного и
координационного назначения;
разработка системы оценки качества выполнения социальных программ,
независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной
некоммерческой, коммерческой) они исполняются;
развитие институтов независимой оценки эффективности расходования
бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к
разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих
разделов бюджета;
упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг,
приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой
практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики
некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления
социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий
на социальную деятельность.
Рекомендация:
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания
из набора объектов к текущему параграфу
48.2. ФОРМЫ И МЕТОДЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
Система социальной защиты в Российской Федерации в значительной степени
развивалась как система реагирования на возникающие и обостряющиеся социально-
экономические проблемы. Индексация имеющихся социальных пособий и льгот;
появление новых форм и методов социальной защиты, таких как создание учреждений
поддержки социально уязвимых групп населения и введение новых пособий и льгот на
федеральном, региональном, местном уровнях; создание системы социальных
внебюджетных фондов все эти меры были нацелены на смягчение остроты
социальных проблем.
На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот,
пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким
категориям, как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.).
Практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на
федеральном уровне, предоставляются на основе категориального принципа. Лишь два
вида социальных выплат ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии
предусматривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей
среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.
Существуют социальные пособия и дотации, которые финансируются из средств
внебюджетных фондов социальной сферы (например, пособия по безработице, по
временной нетрудоспособности и т. д.), социальные выплаты и льготы, предоставляемые
отдельными регионами различным категориям проживающего в этих регионах населения,
в том числе и социальная помощь малообеспеченным семьям.
Во многих регионах приняты или разрабатываются законы об адресной социальной
помощи нуждающимся в различных вариантах. Для более эффективной помощи в
условиях нехватки средств среди нуждающихся выделяются остро нуждающиеся
категории, например, со среднедушевым доходом, не превышающим 4050%
прожиточного минимума, которым помощь оказывается в первую очередь.
Часть мероприятий в области социальной защиты населения осуществляется
федеральными и территориальными социальными внебюджетными фондами. Однако для
выполнения всех социальных обязательств такого финансирования явно недостаточно.
Необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и
пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального
бюджета на социальную политику почти в 10 раз.
Муниципалитетам компенсируется около 2030% их затрат на выполнение
федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на
социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов:
«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» № 81-ФЗ от 19 мая
1995 г. с поправками и изменениями от 30 декабря 1996 г., 29 июля 1998 г. и 17 июля 1999
г.;
«О ветеранах» № 5-ФЗ от 13 января 1995 г.;
«О социальной защите инвалидов в РФ» № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г.
Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и
недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за
установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат,
нередко приводит к дублированию расходов на социальные цели.
Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения
тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве
случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи.
В сфере финансирования социального обслуживания населения приоритетным часто
является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе
затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию
соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито
сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно
используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.
Практически не существует стимулов к снижению административных издержек
функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика оценки
эффективности социальной помощи в большинстве регионов.
Одной из проблем, связанных с действующей системой социальной защиты
населения, является недостаточность статистической информации о состоянии дел в
социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость
различных источников статистических данных.
На общероссийском уровне отсутствуют точные данные о структуре распределения
средств между социальными выплатами, установленными нормативно-правовыми актами
Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Законодательная и нормативная база действующей системы социальных пособий,
выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вносимыми в них
поправками, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других актов,
принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях,
часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко описывающих источники
финансирования социальных выплат, ответчиков и формы ответственности в случае
невыполнения положений данных актов.
Фактическая численность получателей социальных пособий и льгот ниже, чем
численность лиц, имеющих право на различные виды социальной помощи. Недостаточное
финансирование, ведущее к задержкам выплат социальных пособий и льгот, приводит к
тому, что число получателей пособий меньше числа тех, кто имеет на это право.
По оценкам Международной организации труда, в развитых странах и некоторых
странах Восточной Европы эффективность программ социальной поддержки населения,
рассчитанная как доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи,
живущие за чертой бедности, достигает 50%, эффективность программ социальной
помощи населению в Российской Федерации составляет 19%, т. е. основная часть средств,
направляемых на социальную защиту, распределяется в пользу обеспеченных
домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать ни справедливым, ни
эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи для бедных
домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (располагаемых