Николаева Т.П. Бюджетная система РФ. Учебно-методический комплекс

Подождите немного. Документ загружается.

Основы бюджетных отношений

На бюджетный механизм оказывает влияние бюджетное устройство страны.

Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых эконо-

мических форм, отражающих отдельные этапы перераспределения стоимости, —

доходов и

расходов бюджета

. Эти экономические категории различны по своим функциональным харак-

теристикам и будут рассмотрены в соответствующих разделах учебника.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль

в воспроиз-

водственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социаль-

ной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития

общества. Он является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным

Собранием РФ как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм

собственности и часть доходов населения. Они направляются на финансирование экономики,

социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание ор-

ганов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых

резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов федерации, погашение и обслуживание

государственного долга.

При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную

роль. Но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу

социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального

перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального раз-

мещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории РФ. В ус-

ловиях перехода к рыночным отношениям средства государственного бюджета, прежде всего,

должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, выполнение

комплексно-целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, социальное

развитие и социальную защиту населения.

В современных условиях наибольшим приоритетом пользуются агропромышленный, топ-

ливно-энергетический, военно-промышленный комплекс и транспорт. В расходах на националь-

ную экономику более 60% составляют дотации приоритетным отраслям экономики.

Большое значение имеет социальная направленность бюджетных расходов. В силу кри-

зисного этапа переходного периода приоритетом социальной политики РФ является государст-

венная поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, мало-

обеспеченных семей), а также стабилизация финансирования учреждений здравоохранения,

образования и культуры.

Государственный бюджет влияет на размеры частных накоплений, определение структу-

ры доходов предприятий и реальные доходы населения.

1.6. Бюджетная политика РФ

Бюджетная политика государства —

это совокупность мероприятий в сфере орга-

низации бюджетных отношений, осуществляемых с целью обеспечения его денеж-

ными средствами для выполнения своих функций.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государствен-

ных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор на-

правлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, нало-

говой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулиро-

вания экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущ-

ность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями формируются

задачи,

которые определяют стра-

тегические направления

и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

• концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

• снижение налоговой нагрузки на экономику;

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и стати-

стика, 2002.

Определение

Бюджетная система РФ

• упорядочивание государственных обязательств;

• создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государствен-

ными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает

все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень со-

циальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России

на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами

проведения государственной бюджетной политики выступа-

ют, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы,

трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени

зависит от

бюджетного потенциала,

характеризующего потенциальную возмож-

ность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный

потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, ко-

торый фактически способно организовать государство (фактический объем денеж-

ных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реали-

зации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост

и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной,

регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического

и финансового кризиса происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и нали-

чие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в

силу низкой собираемости налогов.

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в ос-

новном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным

доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед

бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы

всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успе-

хи были бы столь относительны и скромны. Однако есть и положительные сдвиги: сформирована

и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы,

развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфля-

ции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре

бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету,

отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту про-

блемы государственного долга.

Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить

реконструкцию основных ее

принципов:

• реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

• ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;

• жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоров-

ления экономики;

• увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализа-

ции частнопредпринимательской инициативы;

• усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных парамет-

ров в экономике.

При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимо-

сти обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной поли-

тики — ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет

должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и стати-

стика, 2002.

Основы бюджетных отношений

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному

Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом проце-

дуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и кратко-

срочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономиче-

ской политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном

планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Бюджетная политика обязательно координируется с денежно-кредитной, внешнеэконо-

мической, структурной политикой. Правительство РФ и Банк России подготовили программу

бюджетной, денежно-кредитной и структурной политики, получившей поддержку международ-

ных финансовых организаций.

В очередном бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от

30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» подводились итоги бюджетной политики в

2002 году и начале 2003 года.

Положительно оценивалось:

• наличие профицита федерального бюджета, обеспечивающего его устойчивость к влия-

нию внешнеэкономической конъюнктуры, и финансового резерва в объеме около 230

млрд. рублей, существенно снизившего бюджетные риски;

• продолжение налоговой реформы, обеспечившей снижение налоговой нагрузки на эко-

номику, повышение собираемости налогов, рационализацию налоговой системы;

• рост уровня заработной платы в бюджетной сфере;

• реформирование денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохрани-

тельных органов;

• реформирование межбюджетных отношений, заключавшееся в том, что основная часть

финансовой помощи субъектам РФ распределяется по единым объективным критериям;

• существенное сокращение бремени государственного долга, рост международного

кредитного рейтинга России, восстановление доверия инвесторов к рынку внутренних

заимствований, которые стали привлекаться на более длительные сроки и по более

низкой, чем ранее, цене.

В послании были сформулированы требующие решения основные проблемы:

• зависимость доходной базы федерального бюджета от добычи и экспорта сырьевых ре-

сурсов и в связи с этим высокая зависимость финансовой системы от внешнеэкономиче-

ской конъюнктуры;

• несоответствие налоговой системы целям обеспечения долговременного экономическо-

го роста и финансовой стабильности, сложность налогового учета;

• качество вносимых в Государственную Думу и принимаемых налоговых законов;

• игнорирование конкурсного механизма закупки товаров и услуг для государственных нужд;

• низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов регио-

нальных и местных бюджетов, снижающих заинтересованность соответствующих орга-

нов власти в экономическом развитии вверенных им территорий;

• недостаток полномочий региональных и местных органов власти по управлению обще-

ственными финансами и др.

Также были определены основные задачи бюджетной политики на 2004 год и средне-

срочную перспективу:

• повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики

страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы;

• ориентация бюджетной политики на перспективу, исходя из четкого понимания возмож-

ностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечение предсказуемо-

сти условий формирования бюджетов всех уровней;

• создание стабилизационного фонда для снижения в среднесрочной перспективе зави-

симости российской бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

Бюджетная система РФ

• продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному

снижению налогового бремени;

• принятие адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современ-

ных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных ре-

зультатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к

максимально эффективному использованию бюджетных средств в условиях уменьшения

объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов;

• снижение с 20 до 18 процентов общей ставки налога на добавленную стоимость и

ставки единого социального налога;

• повышение уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения

информационных технологий;

• более рациональная организация работы налоговых инспекций, сведение к минимуму

временных затрат налогоплательщиков по ведению налогового учета, подготовку и

сдачу налоговой отчетности, особенно в малом предпринимательстве;

• повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко опреде-

ленных приоритетов;

• инвентаризация организаций государственного сектора экономики с точки зрения соот-

ветствия их функций и задач государственным нуждам;

• финансирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием

в основном на федеральном уровне;

• модернизация системы обязательного медицинского страхования населения;

• комплектование российской армии, предусматривающее замещение призыва на воин-

скую службу системой комплектования по контракту;

• финансирование всех расходов федеральных судов только из федерального бюджета с

целью обеспечить условия для полной самостоятельности и независимости судебной

системы;

• упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти и подготовка к

формированию ассигнований на их содержание на основе финансовой оценки затрат,

необходимых для выполнения соответствующих функций;

• повышение ритмичности расходования средств федерального бюджета, принятие мер

по повышению эффективности организации кампании по заключению контрактов на

поставку продукции для государственных нужд и сокращению сроков ее проведения;

• принятие мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в

учреждениях Банка России;

• создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий,

что является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обяза-

тельств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения;

• систематизация работы по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами

разграничения предметов ведения и полномочий всего массива федерального законо-

дательства, требующего бюджетного финансирования и др.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г.

«О бюджетной политике в 2005 году» были подведены итоги бюджетной политики в 2003 году, и в

начале 2004 года, определены основные проблемы и задачи, требующие решения.

Президент РФ отмечал, что для бюджетной политики в прошедшем году было харак-

терно последовательное достижение намеченных целей и повышение ее роли в обеспечении

макроэкономической стабильности. Было завершено формирование основных элементов со-

временной налоговой системы, в большей мере обеспечивающей стимулирование позитивных

структурных изменений в экономике и социальной сфере. Началось внедрение элементов

среднесрочного финансового планирования. Определены концептуальные подходы к новым

механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджет-

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной

политике в 2004 году».

Основы бюджетных отношений

ных расходов и планируемых результатов. Законодательно установлены расходные полномочия

и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и мест-

ного самоуправления. В 2003 году проведена плановая индексация заработной платы работ-

ников организаций бюджетной сферы и государственных служащих. Увеличился реальный раз-

мер пенсий. Впервые для работающих пенсионеров проведен перерасчет пенсий по новым

правилам, позволяющим увеличивать размер пенсии за счет продолжения трудовой деятельно-

сти в пенсионном возрасте. Платежи по внешнему долгу достигли максимальной величины.

Международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня. Создана правовая

база формирования Стабилизационного фонда РФ. Его объем достиг к началу 2004 года поч-

ти 200 млрд. рублей. Тем самым повышена устойчивость бюджетной системы к колебаниям

внешнеэкономической конъюнктуры.

Также в бюджетном послании определялись основные проблемы, требующие решения:

• несоответствие бюджетного законодательства современным требованиям;

• низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики;

• широкая сеть бюджетополучателей, которая снижает эффективность использования

средств федерального бюджета;

• низкий контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных

учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами;

• недостаточное использование при формировании бюджета программно-целевых методов;

• не урегулированность проблемы обеспечения выполнения государственных обязательств

по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации ко-

торых превышает финансовый год;

• недостаточное применение механизмов закупки товаров и услуг для государственных

нужд, что не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;

• отсутствие эффективных механизмов, обеспечивающих реализацию права на получение

доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения, и в первую

очередь для неработающих граждан;

• малая степень налогового администрирования;

• недостаточное упрощение налогового учета и улучшения взаимодействия налоговых ор-

ганов с налогоплательщиками.

В документе отмечалось, что бюджетная политика призвана способствовать эффектив-

ному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть

положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономи-

ческой сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

• гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

• связывание избыточной денежной ликвидности;

• последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с

учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

В целом, как отметил президент в бюджетном послании о бюджетной политике на 2006

год, проводимая в последние годы бюджетная политика позволила обеспечить сохранение

макроэкономической стабильности, но остается высоким уровень инфляции.

В результате усилились риски замедления темпов и снижения качества экономического

роста. Высокая инфляция в значительной степени снижает эффективность мер по повышению

уровня доходов населения. Имевшиеся возможности сдерживания инфляции не были полностью

использованы.

Были определены основные задачи, требующие решения в 2006 году:

• обеспечение макроэкономической устойчивости;

• обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ;

Бюджетная система РФ

• активизация

работы по совершенствованию механизмов применения программно-

целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

• переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных

расходов исходя из поставленных перед ними целей;

• принятие нового федерального закона о государственных закупках;

• уточнение параметров формирования Стабилизационного фонда;

• формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важней-

ших инфраструктурных проектов национального масштаба;

• модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета

проекта федерального бюджета на 2007 год.

Бюджетная политика на 2007 год и на период до 2009 года соответствует долгосроч-

ным целям социально-экономического развития России:

• повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка,

развитие институтов гражданского общества, повышение конкурентоспособности эко-

номики.

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюд-

жетной политике в 2007 году», бюджетная политика должна формироваться исходя из решения

проблем макроэкономической сбалансированности.

Основными целями бюджетной политики в 2007 году и среднесрочной перспективе яв-

ляются:

1) Создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы в дол-

госрочном периоде.

2) Продолжение политики аккумулирования конъюнктурных доходов в Стабилизацион-

ном фонде с расширением его функцией в качестве «фонда будущих поколений».

3) Повышение результативности бюджетных расходов. Недопущение увеличения количе-

ства принимаемых обязательств, препятствующего сопоставлению и выбору наиболее эффек-

тивных направлений использования бюджетных средств.

4) Усиление роли среднесрочного финансового планирования.

5) Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядите-

лей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур

оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего

аудита, укрепления финансовой дисциплины.

6) Повышение качества «человеческого капитала».

7) Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муници-

пальных нужд. Расширение практики проведения совместных торгов государственными и муни-

ципальными заказчиками.

8) Совершенствование управления государственной собственностью.

В соответствии с программой приватизации будет продолжать поэтапно сокращаться

избыточная часть государственного имущества, не обеспечивающая выполнение государствен-

ных функций и не соответствующая управленческим возможностям государства. К 2008 году в

федеральной собственности в основном останется имущество, запрещенное к приватизации, а

также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продук-

ции стратегического значения для обеспечения национальной безопасности и социальных нужд.

9) Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению

долгового бремени беднейших стран.

10) Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных

инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долго-

срочного финансирования крупных инвестиционных проектов.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 год.

Основы бюджетных отношений

1.7. История бюджетной системы России

Специалисты считают, что первым источником поступлений в княжескую казну на Руси

была дань,

которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и со-

биралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Также в пользу князя собирались

пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная

куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответствен-

ные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система по-

сошного обложения.

Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро-

монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

С образованием Русского централизованного государства в ХV веке в пользу Москов-

ского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за

счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

В XV в. в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного госу-

дарства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, ко-

торые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и мест-

ных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве в ХV в. Для содержания царских

наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судеб-

ных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и

натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взве-

шивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление,

упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты,

которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году

Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог «посошный окуп», заменявший

взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну,

из которой выде-

лялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети:

Вла-

димирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на со-

держание стрельцов взималась стрелецкая подать

Население было обязано не только платить

налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка под-

вод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также об-

роки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири — ясак,

главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали

поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет

— смета государственных доходов и расходов — был состав-

лен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система дей-

ствовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог.

Об-

щая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскла-

дывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился подушной

податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновниче-

ства). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета.

В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство,

несло мирские повинности,

которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были

обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления,

содержание дорог и др., и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ,

больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В

1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и

земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему.

В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества.

1865 г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и

Бюджетная система РФ

промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напит-

ков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян — поземельный налог.

Он взимался с зем-

ли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основ-

ным источником бюджетных доходов были косвенные налоги,

получаемые от акциза и винной

монополии, введенной в 1894 г.

С укреплением государственности менялся и аппарат управления государственным и ме-

стными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутрен-

них дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им госу-

дарственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управле-

ния. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне бы-

ли казенные палаты,

на уездном — казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и

расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов,

выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С

1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контроли-

ровали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств

наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в со-

ответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Пред-

ставительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих

органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских

избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой

рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы

доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнитель-

ным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели гу-

бернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией

школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были зем-

ские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам

земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и

предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ,

больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государ-

ством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с

земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право зани-

маться каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия

из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные

расходы были приоритетными и предназначались для финансирования содержания органов

местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным

расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мир-

ских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским

обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен,

бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущест-

ва городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т.к. в России до

революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и

местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось.

Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003.

Основы бюджетных отношений

Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев

населения, главным образом с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время вой-

ны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде

контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране.

На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Со-

ветов выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало до-

биться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные рефор-

мы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике».

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым

перейти к строгой централизации в области финансов с тем, чтобы обеспечить поступление

средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим

в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах

истории СССР.

Первая Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы цен-

трализации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось:

«Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способ-

ствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего

равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях

она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необхо-

димые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской респуб-

лики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Конституция

1918 г. установила федеративное устройство России и заложила основы бюджетного устройст-

ва государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства го-

сударственного бюджета и всей финансовой системы РФ, включении государственных доходов и

расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось раз-

деление государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и об-

ластей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государствен-

ные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической

Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий в том числе: 97,5

от промышленности 35,6

транспорта 14,1

сельского хозяйства 5,1

Налоги и сборы 0,3

Прочие поступления 2,2

Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волост-

ными Советами, взимаемыми на местные нужды;

• надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных советских предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных

бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950

млн. руб., а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г.

было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

Там же.

Ленин В. И. Полн. Собр. Соч. Т.36 С.351.

Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003.

Бюджетная система РФ

С окончанием гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и

восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, уси-

ления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической

деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по

упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и террито-

риальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в

1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. В государственный

бюджет СССР вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих

СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение обще-

союзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строи-

тельства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведом-

ственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были рас-

пределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответ-

ствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в

ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предпри-

ятия республиканского, областного, городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В

свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и

учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных госу-

дарственных доходов, главными из которых были отчисления от прибылей предприятий союзно-

го подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономи-

ческой деятельности.

Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, об-

ластные, городские, районные, а с 1929-1930 гг. — сельские бюджеты) не включались в состав

бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла

налоговая реформа 1930-1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элемен-

ты которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 дейст-

вовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщи-

ков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60

налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от

прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов

территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и

местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть

государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и

др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных

отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для

сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным факто-

ром усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем

этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в

ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией

1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства

нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению со-

юзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и

отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюдже-

ты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля

1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные

бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государст-

венного социального страхования.

Таким образом, вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему

построения (рис. 3):