Миллс Р. Властвующая элита

Подождите немного. Документ загружается.

19606 29X. Политический директорат

Усиление позиций политического аутсайдера

в современном политическом директорате – это

не только еще одна форма проявления процесса

"бюрократизации" государства. В самом деле, как

при анализе процесса возвышения военщины, так

и при анализе процесса усиления позиций

политического аутсайдера перед

теоретиком-демократом возникает проблема,

связанная прежде всего с отсутствием подлинно

профессионального чиновничества. Ибо надо

сказать, что возникновение псевдочиновничьей

бюрократии из политических аутсайдеров, равно

как и система продвижения в государственный

аппарат партийных клевретов, частично

объясняется отсутствием подлинно

профессиональных чиновников.

Говоря о "подлинном" чиновничестве, мы

имеем в виду правильную иерархию

квалификаций и правильную иерархию

учреждений, в которых каждая должность и

каждый чин связаны с выполнением строго

определенных, специальных задач. Люди,

занимающие эти должности, не являются

собственниками материальных средств,

требуемых для выполнения их функций; лично

19607 30X. Политический директорат

они не имеют никакой власти: власть, которую

они осуществляют, заложена в занимаемых ими

должностях. Единственным вознаграждением

служит им жалованье и почести, присвоенные

каждому чину.

Чиновник или государственный служащий

является, следовательно, прежде всего

специалистом, знания и сноровка которого

проверялись при приеме на работу, а затем, в

ходе его карьеры, – при очередных аттестациях.

Допуск на должность и дальнейшее продвижение

по службе этого человека, обладающего

специальной квалификацией, регулируются более

или менее официальными правилами проверки

его компетентности. При надлежащем старании и

успешной работе он имеет возможность сделать

карьеру, регулируемую в соответствии с

заслугами и старшинством, в рамках заранее

установленного порядка чередования постов. И к

тому же он дисциплинированный человек,

поведение которого можно легко предвидеть; он

будет осуществлять предписанную политическую

линию даже в том случае, если она ему не по

нутру, ибо он приучен строго отделять свои

"чисто личные мнения" от своей служебной

жизни, служебных установок и обязанностей. В

отношениях со своими коллегами чиновник

19608 31X. Политический директорат

держится, как правило, довольно официально, так

как правильное функционирование

чиновно-бюрократической системы требует

соблюдения должного равновесия между

проявлением личного доброжелательства и

сохранением надлежащей социальной дистанции

между людьми в соответствии с их чином и

рангом.

Чиновничество, даже в том случае, если его

кадры только приближаются к этому

нормативному типу, является самой действенной

формой человеческой организации. Но создать

такой корпус гражданского чиновничества очень

трудно, и соответствующие попытки могут

сплошь и рядом закончиться созданием

бесконтрольного и громоздкого, опутанного

рутиной и бюрократическими формальностями

аппарата, а не действенного орудия политики.

Степень прочности и нерушимости чиновной

бюрократии как элемента государственного

правопорядка определяется тем, насколько она

сохраняется или не сохраняется (как совокупность

официальных должностных лиц) при сменах

правительства.

Соответствие отдельного профессионального

чиновника общей природе и назначению

чиновничества определяется тем, насколько его

19609 32X. Политический директорат

служебное поведение (и даже его личность)

воплощает в себе профессиональные нормы и

прежде всего принципы политического

нейтралитета. Новой политической

администрации он должен служить так же верно,

как и старой. Таково политическое содержание

понятия подлинного чиновничества. Дело в том,

что чиновник как таковой не делает политику; он

собирает информацию, относящуюся к

различным вариантам политических решений, и

проводит в жизнь тот вариант, который

официально принят. Как более или менее

постоянный персонал, имеющий в своем

распоряжении более или менее постоянный штат

подчиненных, чиновная бюрократия обязана

преданно служить только той политике,

проведение которой ей поручено. "Почти все

признают, – утверждает Герман Файнер, – что

посягательство [политических партий] на эту

политически нейтральную бюрократию привело

бы к падению технического искусства управления

во вред государству в целом; и только самые

крайние меньшинства – левые и правые –

проявили желание ликвидировать этот

нейтралитет путем "чистки" государственного

аппарата".

Гражданские ведомства Соединенных Штатов

19610 33X. Политический директорат

никогда раньше не имели и сейчас не имеют

настоящего чиновничества. Правила,

регулирующие систему государственной службы,

установленные в 1883 г., предусматривают, что

чиновники, назначенные президентом и

утвержденные сенатом, "не подлежат аттестации".

Существует возможность менять персонал

гражданских ведомств с переменой политической

администрации; существует возможность обойти

любые правила, касающиеся набора чиновников в

порядке конкурса, путем создания совершенно

новых учреждений, не имеющих прецедента;

имеются пути, дающие возможность включить

любую должность в номенклатуру должностей, на

которые распространяются установленные

законом правила и ограничения, защищающие

чиновников от увольнения, или же исключить ее

из этой номенклатуры; можно лишить эти

правила практического значения путем полной

или частичной ликвидации тех или иных

правительственных учреждений, что входит в

прерогативы не только конгресса, но и главы

учреждения или Бюджетного бюро.

Касаясь практики,, существовавшей в этой

области в конце XIX в., один английский

наблюдатель отметил, что "влияние системы

распределения государственных должностей

19611 34X. Политический директорат

между сторонниками партии, победившей на

выборах, сказывалось в том, что, в то время как

низшие должности замещались по признаку

личных достоинств, на высшие пролезали при

каждой перемене правительственной

администрации совершенно не сведущие в делах

люди – фавориты политической партии или

фавориты отдельных высокопоставленных лиц.

Это исключало возможность нормального

продвижения по службе и деморализовало весь

аппарат. Получалось, таким образом, что, хотя

общая цель закона сводилась к резкому

сокращению порочных назначений, смысл

исключений, предусмотренных законом, сводился

в то же время к тому, чтобы ограничить эти

порочные назначения кругом высших

должностей, где деморализующие последствия

каждого такого назначения для всего аппарата

являются как раз максимальными".

С тех пор доля чиновников, на которых

распространяются положения закона о

государственной службе, конечно, возросла. К

концу президентства Теодора Рузвельта (1909 г.)

около 60% всех штатских служащих федеральных

органов были аттестованными чиновниками; к

началу президентства Франклина Рузвельта эта

цифра увеличилась примерно до 80%.

19612 35X. Политический директорат

Расширение государственного аппарата в период

"нового курса" свелось в значительной мере к

созданию новых органов, штат которых был

укомплектован людьми, принятыми без

конкурсных испытаний, предусмотренных

законом о государственной службе. К 1936 г.

удельный вес лиц, поступивших на работу в

порядке конкурсных испытаний, составлял среди

штатских служащих правительственного аппарата

всего лишь 60%. Из остальных 40% многие

попали на работу благодаря системе патронажа, и

большинство из них были горячими

сторонниками "нового курса".

В годы второй мировой войны в

государственный аппарат хлынула новая и

большая волна людей, не прошедших конкурсных

испытаний. Попав туда, они, однако, стали

пользоваться привилегиями, предусмотренными

законом о государственных чиновниках. В 1953

г., к тому времени, когда Трумэн ушел с поста

президента, правила, защищающие

государственных чиновников от увольнений,

были распространены "по меньшей мере на 95%

гражданских служащих правительственного

аппарата".

Из имеющихся ныне примерно 2 млн.

служащих правительственного аппарата около

19613 36X. Политический директорат

1500 человек можно считать "руководящими

сановниками". К ним относятся начальники

главных управлений министерств, заместители и

помощники министров, руководители отдельных

государственных учреждений, не подчиненных

министерствам (и их заместители и помощники),

начальники различных бюро и их заместители,

послы и главы миссий. По роду своих основных

занятий эти люди являются адвокатами,

офицерами военно-воздушных сил,

экономистами, врачами, инженерами, крупными

чиновниками, экспертами по вопросам развития

авиации, банкирами, химиками, журналистами,

дипломатами и военными работниками. Эта

группа людей занимает ключевые

административные, технические, военные и

прочие специальные посты в центральном

правительственном аппарате.

В 1948 г. только 32% всего состава

руководящих сановников (502 человека) работали

раньше в органах, в которых имелась "система

регламентированной чиновничьей службы", – в

таких, например, как дипломатический корпус

государственного департамента, военное

ведомство и некоторые службы министерства

здравоохранения. Средний стаж работы в

государственном аппарате составлял тогда среди

19614 37X. Политический директорат

сановников, возвысившихся из чиновничьей

среды, 29 лет; около половины из них имело

дипломы об окончании специальных учебных

заведений. Одна четверть училась в Гарвардском,

Колумбийском, Принстонском, Иельском и

Корнельском университетах или Массачусетском

технологическом институте. Таковы были кадры

высшего гражданского чиновничества, которыми

правительство тогда располагало.

За два месяца до выдвижения партиями

кандидатов в президенты США, которые должны

были баллотироваться на выборах 1952 г.,

Гарольд Тэлботт, нью-йоркский финансист (а

позднее министр авиации, уличенный в

использовании своего поста в личных интересах),

поручил одной фирме, консультирующей по

вопросам управления, определить, какие посты

должна будет забрать в свои руки

республиканская администрация для того, чтобы

установить контроль над правительством

Соединенных Штатов. Через несколько дней

после избрания Эйзенхауэра ему было вручено 14

томов, содержавших в себе полную

характеристику каждого из 250–300 высших

постов, позволяющих влиять на политику

(включая описание качеств, которыми должны

обладать люди, назначаемые на эти посты, и

19615 38X. Политический директорат

основных проблем, с которыми они столкнутся).

Исследователи, хорошо разбирающиеся в

партийных вопросах, знали, что даже с учетом

ограничений и препятствий, заложенных в

тогдашних законах и директивах, для

победившей партии открывались вакансии

примерно на 2 тыс. должностей. Патронаж есть

патронаж, и новая администрация сразу начала

изыскивать способы увеличения числа свободных

вакансий.

В апреле 1953 г. Эйзенхауэр

административным распоряжением лишил

гарантии постоянной работы по меньшей мере

800 сановников, "занимающих особо

ответственные и требующие особого доверия"

посты в правительственном аппарате; в июне он

лишил этих гарантий около 54 тыс. чиновников

из числа не имеющих большой выслуги лет.

Трудно с точностью сказать, сколько штатных

единиц вычеркнуто из списка должностей, на

которые распространяются правила,

гарантирующие от увольнения; по оценочным

данным, приведенным одним сведущим

человеком, число это доходит до 134 тыс. Однако

расставить всюду своих людей можно не только

путем отмены гарантии постоянной службы,

предусмотренной законом о государственных