Миколенко А.И. Административный процесс и административная ответственность в Украине

Подождите немного. Документ загружается.

>>>111>>>

(решения). Вынесение решения по жалобе, протесту прокурора и его реализация.

Порядок исполнения постановления (решения) по делу о наложении административного

взыскания. Добровольное исполнения постановления (решения) по делу. Исполнение

постановления (решения) по делу в принудительном порядке (исполнительное производство).

§ 2. Административно-процессуальное празо в системе права Украины

Это один из дискуссионных вопросов юридической науки, который не нашел своего решения на

теоретическом уровне, и соответственно не получил своего четкого законодательного

закрепления.

Все ученые, работающие в сфере науки административного права, сходятся во мнении, что

административно-процессуальное право существует и представляет собой систему

административно-процессуальных норм, которые регулируют общественные отношения,

связанные с рассмотрением и решением конкретных административных дел. Однако ученые не

однозначно определяют место административно-процессуального права в системе права Украины.

Для более четкого уяснения этого вопроса необходимо обратиться к теории государства и права,

согласно которой система права представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой

правовых норм, которые объединены в более общие структурные подразделения систе-

Qfl

мы — институты, подотрасли и отрасли права

Одни считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт

административного права. Так В. Аверьянов считает, что в структуре административного права

возможно выделить два правовых института: 1) институт «позитивного» административного

процесса, который включает в себя административные правообеспечительные

Подотрасли не всегда выделяются в качестве самостоятельного структурного элемента системы права, что

свидетельствует о неоднозначном рассмотрении данного вопроса в теории государства и права со стороны

ученых (Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. — М.: Юрист, 1994.— С. 36,

136).

111

>>>112>>>

и правоохранительные производства, охватывающие процедуры рассмотрения заявлений и жалоб

частных лиц, в том числе предоставление им различного рода административных услуг; 2)

институт юрисдикционного административного процесса, который включает в себя администра-

тивно-юрисдикционные производства, охватывающие процедуры применения мер

административного принуждения, включая отношения административной ответственности

Иногда встречаются рассуждения о том, что административно-процессуальное право — это

подотрасль административного права, которая регулирует специфический вид отношений в

пределах сферы правового регулирования административного права.

Наиболее распространенная в последнее время в юридической литературе точка зрения,

характеризующая административно-процессуальное право как отрасль права. Причем такую точку

зрения отстаивают не только представители науки административного права

, но и ученые,

занимающиеся проблемами теории государства и права

Такое разнообразие мнений учених о месте административно-процессуального права в системе

права Украины требует специальных научных разработок, где бы последо-

В. Авер'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної

дискусії // Право України, 2003. — №5. — С118.

Ю.П. Битяк, В.В. Зуй. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей»,

1999. — С. 164; Васильев А.С. Административное право Украины. (Общая часть). Учебное пособие. — X.: «Одиссей»,

2001. — С. 182; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический

центр Пресс, 2003. — С. 661; Миколенко А.И. Место административно-процессуального права Украины в системе права

Украины. // Правова держава, 2002. — № 4. — С. 171-174; Миколенко А.И. Проблемы классификации отраслей права //

Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «Трансформація ринкових відносин в Україні: організаційно-

правові та економічні проблеми». — Одеса: Астропринт, 2003. — С. 67-70; O.K. Застрожная— Советский

административный процесе: Учебное пособие. — Воронеж, 1985. — С. 11-31 и др.

Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. — М.: «Юридическая литература», 1991. — С. 103-116;

Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — X.: Кон-сум, 2000. — С. 268 и др.

112

>>>113>>>

вательно и обоснованно разрешались вопросы: соотношения и четкого разграничения

административно-материальных и административно-процессуальных норм и отношений;

соотношения понятий «процедура» и «процесс»; соотношения понятий «правоприменительная

деятельность» и «процесс», а исходя из этого определялись содержание и структура

административного процесса.

§ 3. Понятие и структура административного процесса

В юридической литературе сложилось в основном два подхода к определению и пониманию

административного процесса: узкий и широкий.

Административный процесс в узком смысле (админи-стративно-юрисдикционный процесс) — это

регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами

административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного

подчинения, а также по применению мер административного принуждения

Административный процесс в широком смысле — это урегулированный правом порядок

рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами

государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и другими,

уполномоченными на то органами

. Широкая трактовка административного процесса позволяет

включить в его состав помимо админист-ративно-юрисдикционных производств также

производства управленческого характера.

Расхождения ученых в понимании административного процесса не могло не сказаться на

теоретических разработках вопроса о структуре административного процесса. На данном этапе

развития науки административного права и административного законодательства структуру

административного процесса можно представить в виде четырех -

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юридическая литература, 1964. — С. 16.

Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический центр Пресс,

2003. — С. 175.

113

>>>114>>>

уровневой системы, которая включает в себя: 1) производства; 2) стадии; 3) этапы и 4)

действия.

Главным элементом структуры юридического процесса, в том числе и административного

процесса, является процессуальное производство. Административное производство — это

системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных

действий, которые: во-первых, образуют определенную совокупность процессуальных отношений,

отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными

правоотношениями; во-вторых, вызывают потребности установления, доказывания, а также

обоснования всех обстоятельств, рассматриваемого административного дела; в-третьих,

обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных

процессуальных результатов в соответствующих актах и документах.

В зависимости от субъекта ведущего административное производство, их делят на два вида: 1)

производства, которые реализуются в судебном порядке

; 2) производства, осуществляемые

органами государственной исполнительной власти и иными организациями, предусмотренными

действующим законодательством Украины. Второй вид административных производств можно

разделить на две группы: 1) юрисдикционные производства (например, производство по делам об

административных правонарушениях; производство по жалобам граждан; дисциплинарное

производство и др.) и 2) производства управленческого характера (например, регистрационное

производство; производство по выдаче разрешений и лицензий; производство по рассмотрению

заявлений и предложений граждан и др.).

Аверьянов В. считает, что судопроизводство в административных судах (то есть административная

юстиция) по своей правовой природе больше относится к отраслям так называемого «судебно-

процессуального права» и не имеет ничего общего с предметом административного права кроме

используемого термина «административное». Необходимо при этом отметить, что административно-

процессуальное право В. Аверьянов рассматривает в качестве института административного права (В. Аве-

р'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії //

Право України, 2003. — № 5. — С 118).

114

>>>115>>>

Вопрос о перечне производств в юридической литературе решался по-разному. Сторонники узкого

понимания административного процесса представляли его структуру перечнем производств по разрешению

споров и применению мер принуждения в государственном управлении. Сторонники широкого понимания

административного процесса включают в структуру процесса управленческие (положительные) и

юрисдикционные производства. Поэтому в юридической литературе встречаются разнообразные точки

зрения относительно количества административных производств и критериев их классификации

В.Д. Сорокин выделяет две группы производств: производство по принятию нормативных управленческих

актов и производства по индивидуально-конкретным делам. Во вторую группу В.Д. Сорокин включает

несколько видов производств: а) производство по предложениям и заявлениям граждан; б) производство по

административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате

государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере государственного

управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного

управления (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М.: «Юридическа литература», 1972.

— С. 147-163).

O.K. Застрожная, соглашаясь с мнением В.Д. Сорокина о делении административного процесса на две

группы: производство по изданию нормативных актов управления и производства по принятию

индивидуальных правоприменительных актов, предлагает классифицировать правоприменительные

организационные отношения в зависимости от сферы их реализации: внутренней, то есть осуществляемой

внутри аппарата управления в целом; и внешней, состоящей из отношений с другими субъектами

административно-процессуальных отношений. Отсюда все правоприменительные производства она делит

на два вида: 1) административно-процессуальные производства во внутренней сфере управления, к

которым, например, относит производство по организационным делам (по комплектованию штатов и т.д.);

производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению

мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим и 2) административно-процессуальные

производства во внешней сфере управления — производство по рассмотрению обращений граждан и

организаций; производство по рассмотрению жалоб; комплексное производство по применению мер

административного принуждения (Застрожная O.K. Советский административный процесс. Учебное

пособие. —■ Воронеж, 1985. — С. 47-48).

115

>>>116>>>

Особенность структуры административного процесса по сравнению со структурой гражданского или

уголовного

Л.В. Коваль также делит производства административного процесса в зависимости от сферы, на которую

распространяется действие соответствующих административно-процессуальных норм, на две группы.

Первая — это группа производств, которые реализуют действия разрешительно-регистрационного,

контрольно-надзорного характера; предоставляют процедуры разрешения земельных, налоговых и других

дел; создают процессуальный режим по решению дел об административных правонарушениях. Другая

группа производств — процедуры, которых направлены на реализацию действий по исполнительно-

распорядительной деятельности внутри государственных органов (дело-водство, производство по изданию

индивидуальных актов управления, по применению дисциплинарных взысканий и др.) (Коваль Л.В.

Адміністративне право: Курс лекцій для студентів. — К.: Вен турі, 1996. — С. 146).

Ю.М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации

государственного аппарата; б) производство по заявлениям и предложениям граждан; в) производство по

жалобам; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных

или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм

трудового, финансового, земельного права (Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. —

М., 1967. — С. 94).

Ю.П. Битяк, В.В. Зуй выделяют следующие виды производств административного процесса: 1) по

разработке и принятию нормативных актов; 2) по принятию индивидуальных актов управления; 3) по

применению административно-процессуальных мероприятий и мер по пресечению; 4) по делам об

административных правонарушениях; 5) по применению дисциплинарных взысканий; 6) регистрационно-

разрешительное; 7) надзор-но-контрольное; 8) по обращениям граждан; 10) по земельным, пенсионным,

налоговым, бюджетно-финансовым делам; 11) по делам по возмещению материального ущерба и др. (Битяк

Ю.П., Зуй В.В. Административное право (Общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 1999. — С.

166).

Д. Н. Бахрах предлагает рассматривать три вида административных производств: 1) производства

административного правотворчества; 2) правонаделительные (оперативно-распорядительные) производства;

3) административно-юрисдикционные производства. Так, к правонаделительным производствам он относит

производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.); по

приватизации государственного и муниципального имущества; поощритель-

116

>>>117>>>

процесса в том, что дать точное количество административных производств не представляется

возможным. Поэтому,

ное; распределительное; разрешительное и другие. К админис-тративно-юрисдикционным производствам

Д.Н. Бахрах относит производства: по жалобам и заявлениям граждан; по делам об административных

правонарушениях; по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.);

дисциплинарное (Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 154-155).

А.С. Васильев считает, что на основе анализа действующего законодательства к видам производств,

которые входят в адми-нистративно-юрисдикционный процесс, можно отнести: производство по делам об

административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам (Васильев

А.С. Административное право Украины. Общая часть. Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С.

194).

Наиболее развернутую структуру административного процесса предложил В.К. Колпаков, который

классифицировал производства на три вида: нормотворческие, учредительные и правоприменительные

(Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юринком Інтер, 1999. — С. 328-329). По

его мнению, для нормотворческих наиболее характерным является производство по изданию нормативных

актов управления. Для учредительных наиболее характерными производствами являются: 1) производства

по созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного

управления; 2) производства по комплектованию организационных структур в сфере государственного

управления персоналом. К правоприменительным производствам В.К. Колпаков относит:

1) производства по применению мер принуждения в государственном управлении:

а) дисциплинарное производство;

б) производства по делам об административных правонарушениях;

в) производства по применению мер материального воздействия.

2) производства по применению мер поощрения и стимулирования в государственном управлении:

а) производства по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента, грамотами и

т.д.;

б) производства по делам о присвоении почетных и иных званий;

в) производства по делам о премировании;

г) производства по делам о снятии взысканий и т.д.

3) производства по реализации гражданами своих прав и обязанностей:

117

>>>118>>>

как уже отмечалось, каждый ученый называет свое количество производств, в зависимости от того

или иного критерия классификации.

К административно-юрисдикционным производствам следует отнести:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) производство по применению мер предупреждения и пресечения;

3) производство по жалобам;

4) дисциплинарное производство.

Производства управленческого (положительного) характера, в зависимости от специфики

взаимоотношений органов государственного управления с гражданами и юридическими лицами,

подразделяются на шесть видов: 1) пра-вопредоставительные; 2) связанные с обеспечением

исполнения гражданами и юридическими лицами своих обязанностей; 3) лицензионно-

разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-

поощрительные

а) производства по предложениям, жалобам, заявлениям граждан;

б) производства по получению гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов и т.д.;

в) производства по выполнению гражданами военной обязанности;

г) производства по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт;

д) производства по получению гражданами жилья;

е) производства по реализации гражданами права пользоваться коммунально-бытовыми услугами и т.д.

4) производства по реализации юридическими лицами своих прав и обязанностей:

а) производства по легализации юридических лиц;

б) производства по выделению юридическим лицам кредита;

в) производства по оформлению и выдаче юридическим лицам лицензий;

г) производства по выделению юридическим лицам земельных участков;

5) производства по осуществлению контроля и надзора (контрольно-надзорное производство и др.).

Лазарев И.М. Место административных процедур в системе юридического процесса. // Административное

и инфор-

118

>>>119>>>

Правопредоставительные производства регулируют деятельность административных органов в

области предоставления гражданам и юридическим лицам субъективных публичных прав или

признания за ними определенного правового статуса. К таким производствам можно отнести,

например, производство о получении гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов,

производство по делам о получении статуса беженца, производство по получению гражданами

жилья и др.

К административным производствам, связанным с обеспечением исполнения гражданами своих

обязанностей, следует отнести: производство по выполнению гражданами воинской обязанности;

производство по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт и т.п.

Лицензионно-разрешителъные производства характеризуются тем, что связаны помимо

лицензирования и разрешительной деятельности в сфере общественной безопасности так же с

экзаменационно-конкурсными и экспертно-удостоверительными процедурами. К таким

производствам относятся: производство по выдаче сертификатов; производство по выдаче

специальных разрешений, лицензий на осуществление отдельных видов деятельности,

производство по выполнению правил разрешительной системы и т.п.

К регистрационным производствам относятся: производство по регистрации актов органов

государственной исполнительной власти; производство по регистрации субъектов хозяйственной

деятельности; производство по регистрации общественных объединений и др.

Контрольно-надзорные производства охватывают деятельность органов исполнительной власти

по контролю за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований налогового,

таможенного, экологического, антимонопольного и другого законодательства.

Государственно-поощрительные производства связаны с деятельностью государственных

органов по поощрению физических и юридических лиц за заслуги перед государством и

обществом. К таким производствам относятся: производство по делам о присвоении почетных

званий; производство по делам о награждении государственными наградами, отличиями

Президента Украины и грамотами; производство о премировании и т.п.

Вторым элементом структуры административного процесса является стадия производства. Стадии

следует рас-

119

>>>120>>>

сматривать как совокупность действий, которые различаются: непосредственными целями и

задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом

процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их

процессуальным оформлением.

Д.Н. Бахрах называет общими для административного процесса, а значит и для любого из

входящих в него производств такие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по разному: административное

расследование; проверка жалобы; обсуждение правового акта и т.д.), в ходе которого собирается,

изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих

проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок,

схем, отчетов и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта

власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В

нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти;

3) исполнение решения. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в

реальные действия, права, отношения, процессы, блага

Каждое административное производство специфично в зависимости от целей и задач, которые

достигаются и решаются в ходе данного производства, а также круга участников производства.

Поэтому процесс выделения в рамках административного производства определенных стадий

должен носить объективный характер и не зависеть от субъективного понимания его

последовательности. Самостоятельность каждой стадии обусловлена определенными критериями,

которые можно разбить на две группы: конститутивные и факультативные

. В качестве

конститутивных критериев выступают: конкретные задачи и фун-

мационное право (состояние и перспективы развития). — М.: Академический правовой

университет, 2003. — С. 209-211.

Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 155-156.

Теория юридического процесса / Под общей ред. В.М. Горшенева, — X., 1985. — С. 128.

120