Лушникова Т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Челябинский государственный университет»

Центр заочного и дистанционного образования

Т. Ю. Лушникова

Управление

госУдарственной и мУниципальной

собственностью

Учебное пособие

Челябинск

2008

ББК УО50я7

Л 877

Лушникова, Т. Ю.

Управление государственной и муниципальной собствен-

ностью : учеб. пособие / Т. Ю. Лушникова. Челябинск : Че-

ляб. гос. ун-т, 2008. 165 с.

ISBN 978-5-7271-0918-2

Рассмотрены теоретические и практические вопросы управ ления го-

сударственной и муниципальной собственностью. Дается анализ систе-

мы управления имущественными отношениями на различных уровнях

власти.

Определены основные направления государственной политики в сфе-

ре регулирования отношений собственности.

Издание предназначено для студентов факультета управления.

Табл. 1. Библиогр. 24 назв.

Печатается по решению редакционно-издательского совета

Челябинского государственного университета

Рецензенты: кафедра оценки бизнеса и конкурентоспособности ЮУрГУ;

заведующая кафедрой государственно-правовых дис цип-

лин факультета права и финансов ЮУрГУ, доцент, канди-

дат юридических наук Е. А. Киреева

ББК УО50я73-1

ISBN 978-5-7271-0918-2 © ГОУ ВПО «Челябинский госу дар-

ственный универ ситет», 2008

Л 877

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Программа курса «Управление государственной и муниципальной

собственностью» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления

отношениями собственности

1.1. Основные черты экономического содержания собствен-

ности. Системный и структурно-функциональный

подходы ............................................ 12

1.2. Подход к собственности с точки зрения многосубъ -

ектности и многоуровневости ее содержания ........ 20

1.3. Юридическое понятие собственности ............... 23

1.4. Права собственности. Экономическая теория прав

собственности ...................................... 27

1.5. Подход к содержанию собственности с позиции един-

ства экономики и права ............................. 30

1.6. Государственная и муниципальная собственность

как объекты управления ............................. 41

Глава 2. Формы и уровни отношений собственности

2.1. Классификация форм собственности ................. 45

2.2. Разграничение государственной собственности ...... 52

Глава 3. Особенности управления отдельными объектами

государственной и муниципальной собственности

3.1. Земельные ресурсы ................................... 58

3.2. Унитарные предприятия ............................ 65

3.3. Акции .............................................. 76

Глава 4. Способы управления государственной

и муниципальной собственностью

4.1. Приватизация ...................................... 82

4.2. Национализация ................................... 107

4.3. Аренда ............................................. 111

Глава 5. Система органов власти в сфере управления

государственной и муниципальной собственностью

5.1. Органы федеральной власти и управление

государственной собственностью .................. 116

5.2. Органы государственной власти субъектов РФ

и управление государственной собственностью ..... 123

5.3. Органы местного самоуправления и управление

муниципальной собственностью .................... 127

Глава 6. Управление процессом формирования доходов

как форма реализации отношений собственности

6.1. Доходы как универсальная форма управления

отношениями собственности ...................... 131

6.2. Политика государственного регулирования в сфере

распределительных отношений собственности ..... 143

Тесты для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Ключ к тестам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Список рекомендуемой литературы ............................ 161

Вопросы для подготовки к зачету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Введение

Процесс становления эффективной системы хозяйствования

в России протекает сложно и противоречиво. Реализация полити-

ки приватизации не дала положительных экономических результа-

тов. Очевидно, что практика осуществления трансформации соб-

ственности требует корректировки курса структурных преобра-

зований отношений собственности. В связи с этим на повестку дня

встает вопрос о путях дальнейшего реформирования отношений

государственной и муниципальной собственности с целью повы-

шения экономической и социальной эффективности обществен-

ного производства. Для реализации этой цели предлагаются раз-

личные меры — от проведения дальнейшей радика лизации при-

ватизационного процесса до национализации предприятий.

В сложившейся ситуации государственная политика регули-

рования отношений собственности приобретает особое значе-

ние. От нее зависит будущая модель ведения хозяйства, в которой

структура форм собственности, объем государственного (му-

ниципального) сектора, решение социальных вопросов, эконо-

мические функции государства и механизмы их осуществления

должны способствовать прогрессивному развитию обществен-

ной системы.

Проведение в нашей стране кардинальных реформ собствен-

ности столкнулось с рядом проблем, связанных с разработкой

эффективного механизма управления отношениями присвоения.

Несмотря на то, что вопросы собственности всегда находились

в сфере пристального внимания отечественной экономической

науки, процесс реструктуризации государственной собственнос-

ти показал, что уровень ее изученности далеко не соответству-

ет требованиям, которые предъявляет к теории хозяйственная

практика, и существующие научные подходы не в состоянии слу-

жить ориентиром при выработке концепции перестройки эконо-

мических отношений на новой основе. Более того, наметилось

сужение научного интереса к теоретическим аспектам проблемы

и его переключение на вопросы практического плана. При этом

активная разработка практических вопросов не получила долж-

ной методологической базы и основывается преимущественно

на эмпирическом анализе и политических интересах. Отсюда

значительные различия в представлениях политиков и экономис-

тов о путях, границах, критериях управления государственной

(муниципальной) собственностью.

Проблемы собственности длительное время были особеннос-

тью отечественной политико-экономической науки. За этот пери-

од исследованы многие фундаментальные вопросы содержания

и реализации отношений собственности в экономической систе-

ме. В работах Л. И. Абалкина, Г. В. Горланова, М. К. Грималюка,

А. М. Еремина, Н. Д. Колесова, Я. А. Кронрода, В. В. Куликова,

А. К. Покрытана, В. Ф. Семенова, К. А. Хубиева, Н. А. Цаголо-

ва, В. Н. Черковца, В. П. Шкредова и других экономистов дается

системный анализ содержания собственности как экономиче-

ской категории, раскрывается ее место и роль в экономической

системе.

Среди исследований данной проблемы выделяются работы

«муниципалов»: Л. В. Велихова, С. В. Вобленко, Ю. В. Кириллова,

В. А. Лапина, А. Н. Широкова, С. Н. Юрковой. В них рассматрива-

ются функции, структура, критерии управления муниципальной

собственностью, показана ее роль в местном хозяйстве.

Серьезными разработками проблемы собственности занима-

ются представители правовой науки. В своих трудах С. И. Бра-

тусь, Ю. И. Толстой, Е. А. Суханов и другие авторы попытались

соединить правовой и экономический подходы. Особо при этом

следует отметить работы Е. А. Суханова.

В середине 1980-х гг. начавшиеся процессы преобразования

отношений собственности оказали серьезное влияние на разви-

тие представлений о собственности как объекте регулирования.

Актуальными становятся вопросы, затрагивающие существова-

ние объективной основы многообразия форм собственности, ее

многосубъектности.

Современные представления о собственности неразрывно

связаны с институциональным направлением в экономической

науке. Среди сторонников этого направления можно назвать

Рональда Коуза.

Однако в новых экономических условиях возникает необхо-

димость переосмысления сложившегося положения в сфере

государственного и мунициаального секторов. Проведение ре-

структуризации государственной (муниципальной) собствен-

ности в переходный период экономического развития обнару-

жило целый ряд проблем. Во-первых, возникла необходимость

в определении степени и характера государственного вмеша-

тельства в экономику, путей становления новой модели регу-

лирования многообразных отношений присвоения, специфики

управ ления государственной (муниципальной) собственностью

в новых усло виях хозяйствования. Во-вторых, в связи с пробле-

мой реализации многообразных форм собственности особенно

ост ро встает вопрос повышения их экономической эффективнос-

ти. В-третьих, в ходе преобразования отношений собственности

обострились проблемы, связанные с социальной эффективнос-

тью реализации государственной (муниципальной) и частной

форм присвоения.

Целью нашего учебного пособия является:

ознакомление студентов с основными теоретическими под-

•

ходами к управлению отношениями собственности;

изучение и усвоение студентами принципов, способов управ-

•

ления государственной (муниципалной) собственностью;

анализ структуры управления отношениями государствен-

•

ной (муниципальной) собственности в России;

углубление теоретических и практических знаний по пробле-

•

мам преобразования государственного и муниципального

секторов в экономической системе.

Учебное пособие адресовано преподавателям, аспирантам

и студентам, обучающимся по специальностям «Государственное

и муниципальное управление», «Менеджмент органи заций».

Издание содержит: теоретический материал для самостоя-

тельного изучения разделов курса; программу курса; глоссарий;

тесты для самоконтроля; список литературы, рекомендованный

для более глубокого изучения отдельных вопросов.

Программа курса

«Управление государственной

и муниципальной собственностью»

Актуальность изучения данного предмета

Институт собственности представляет собой важнейший ин-

струмент формирования богатства, хозяйственного использова-

ния ресурсов и обеспечения социального благополучия. Развитие

экономики России на сегодня характеризуется неэффективнос-

тью, отставанием по многим важнейшим показателям, в отличие

от экономики ведущих государств мира. Прежде всего, во многом

это объясняется тем, что плохо работают механизмы хозяйство-

вания различных форм собственности и неумело организовано

управление объектами права собственности.

В сложившейся ситуации государственная политика управле-

ния отношениями собственности имеет особое значение. От нее

зависит будущая модель ведения хозяйства, в которой структура

форм собственности, объем государственного (муниципального)

сектора, решение социальных вопросов, экономические функции

государства и механизмы их осуществления должны способство-

вать прогрессивному развитию общества.

Цель и задачи курса

Цель курса — изучение и усвоение теоретических и практиче-

ских вопросов, связанных с формированием эффективной сис-

темы управления государственной и муниципальной собствен-

ностью.

Задачи учебной дисциплины:

раскрыть особенности государственной и муниципальной

•

собственности как объектов управления;

рассмотреть структуру объектов государственной и муници-

•

пальной собственности, а также способы управления этими

объектами;

дать анализ системы управления государственной, муници- •

пальной собственностью;

определить особенности государственной политики в сфере

•

распределительных отношений собственности.

Связь с другими дисциплинами

«Управление государственной и муниципальной собствен-

ностью в регионе» как учебная дисциплина отражает теорети-

ческие и методологические основы регулирования отношений

собственности, а также опыт управления государственных и му-

ниципальных органов власти.

Данный курс является синтезом разделов экономики, права,

теории и практики управления. Он является продолжением бо-

лее глубокого изучения системы государственного и муници-

пального управления, а именно одной из самых сложных подсис-

тем — экономической основы функционирования государства.

Содержание лекционного курса

Тема 1. Теоретико-методологические основы управле-

ния отношениями собственности.

Экономический подход к содержанию собственности. Сущ-

ность дискуссии о ее содержании в рамках данного подхода.

Юридическое понятие собственности, особенности управления

отношениями присвоения с позиции правового подхода. Инс-

титуциональный подход и рациональность его применения к

управлению собственностью. Особенности государственной и

муниципальной собственности как объектов управления, исходя

из рассмотренных подходов.

Тема 2. Формы и уровни отношений собственности.

Классификация форм собственности. Виды частной собствен-

ности, государственной собственности. Особенности публичной

формы присвоения. Взаимопроникновение форм собственности.

Критерии разграничения государственной собственности на фе-

деральную, собственность субъектов РФ, муниципальную. Про-

блемы, связанные с передачей государственной собственности

по уровням власти.

Тема 3. Особенности управления отдельными объекта-

ми государственной и муниципальной собственности.

Земля как объект собственности и управления. Правовое

обеспечение регулирования земельных отношений. Основные

положения Земельного кодекса РФ. Унитарные предприятия.

Особенности режима хозяйственного ведения, оперативного

управления.

Устав предприятия и контракт с его руководителем как ин-

струменты управления деятельностью унитарного предприятия.

Классификация муниципальных унитарных предприятий.

Акция как объект управления. Виды акций. Использование

государством «золотых акций». Цели и задачи управления па-

кетами акций государственной (муниципальной) собственности.

Способы управления акциями.

Понятие и состав казны. Причины и цели существования и

формирования казны как объекта собственности.

Тема 4. Способы управления государственной и муни-

ципальной собственностью.

Приватизация как способ управления собственностью. Поня-

тие приватизации. Способы и этапы приватизации в России.

Особенности современного этапа приватизации. Понятие на-

ционализации, цели ее проведения. Сферы и объекты национа-

лизации в России.

Особенности аренды как способа управления отношениями

собственности. Содержание договора аренды. Объекты аренд-

ных отношений.

Тема 5. Система органов власти в сфере управления

государственной и муниципальной собственностью.

Структура и функции органов федеральной власти в управ-

лении государственным имуществом. Полномочия Президен-

та РФ, правительства РФ, отраслевых министерств РФ в сфере

управ ления государственной собственностью. Основные задачи

и функции Федерального агентства по управлению федераль-

ным имуществом РФ. Органы государственной власти субъектов

РФ и управление региональной собственностью. Полномочия