Коржнев М.М. Економіка природокористування

Подождите немного. Документ загружается.

141

технологію виробництва і припинити забруднення чи компенсувати

суспільству нанесений збиток.

Необхідність державної участі в рішенні екологічних проблем

обумовлюється також і тим, що вони вже не можуть бути „усунені”

у рамках окремої країни. Забруднення природного середовища на-

буває міждержавних, планетарних масштабів. Міжнародні аспекти

екологічних проблем можна позначити як конфлікт між глобальним

характером екологічної кризи, з одного боку, і відсутністю глобаль-

ного суспільного механізму регулювання національних екологічних

дій,— з іншої.

Базуючи на концепції загальнолюдських цінностей і з огляду

на реальну еколого-економічну ситуацію, держава повинна форму-

вати такий економічний механізм природокористування, що зможе

впливати на джерела забруднення, створюючи позитивні і негатив-

ні фінансові стимули, формувати фонди, які використовуються для

фінансування природоохоронної діяльності. Економічний механізм є

інструментом політики втручання, він дає можливість оперувати

цінами, щоб виправити недоліки ринку, зв'язані з неточним відобра-

женням повних збитків від забруднення навколишнього середовища

і вигод від його контролю.

Формуючи загальну стратегію природокористування, держава га-

рантує певний рівень дії економічного механізму забезпечення ре-

сурсозберегаючої оцінки природних ресурсів.

Існують два основних підходи до економічної оцінки цих ресур-

сів. Один з них виходить з теорії трудової вартості К.Маркса, відпо-

відно до якої природні ресурси, не будучи продуктом праці, не ма-

ють вартості і її грошового вираження — ціни. Іншій виходить з

можливості визначення ціни на природні ресурси на основі теорії

диференціальної ренти К.Маркса. Економічній оцінці підлягають ті

елементи природи, що зв'язані з виробничими відносинами. Тільки

ресурсна частина природного середовища стикається з народним

господарством, підключаючи до функціонування державного еко-

номічного механізму.

Як показує світова практика, найбільш діючими економічними

методами є ті, котрі впливають як на ринок за допомогою трансфор-

142

мації зовнішніх витрат (з компенсації збитку) у внутрішні (витрати

на запобігання забруднень, які включаються до собівартості), так і

на ціну товарів, а отже, і на їхню конкурентноздатність. Процес пе-

ретворення зовнішніх витрат у внутрішні отримав назву „інтерналі-

зація зовнішніх ефектів”. Саме такий термін використовують сучас-

ні економісти при розгляді питань асиміляційних властивостей на-

вколишнього середовища і економічного механізму регулювання

природокористування [2, 5, 6, 13 та ін.].

Ідея компенсації вперше була розроблена А.Пигу [16] майже 70

років тому. Держава має можливість саме регулювати плату за за-

бруднення, вибираючи одну з двох форм: стандартну чи розширену.

Відповідно до першого, забруднювач відшкодовує витрати на вико-

нання природоохоронних заходів, що передбачаються природоохо-

ронним законодавством. Відповідно до другого, забруднювач крім

вищевказаних витрат повинний відшкодувати потерпілим від забру-

днення нанесений їм збиток.

Виходячи з вищенаведеного, розглянемо загальну схему системи

державного регулювання природокористування України. Економіч-

ний механізм у цій схемі має відігравати подвійну роль. З одного

боку він повинен виконувати регулюючі функції шляхом інтерналі-

зації зовнішніх витрат, коли забруднювач довкілля чи порушник

природоохоронного законодавства відшкодовує нанесені збитки, а з

іншого - акумулювати кошти на природоохоронні заходи, попере-

дження виникнення надзвичайних ситуацій і катастроф, ліквідацію

їх наслідків та екологічну реабілітацію територій. Останнє являєть-

ся специфікою нашої держави. Тривале використання природних

ресурсів з „економією” на природоохоронних витратах привело до

кризового екологічного стану багатьох регіонів України [7]. Лікві-

дація наслідків надзвичайних екологічних ситуацій і катастроф в

таких регіонах потребує великих фінансових витрат, що є суттєвим

фактором гальмування економічного росту країни.

Зважаючи на це, збалансована система державного управління у

сфері природокористування повинна мати такі головні складові час-

тини:

♦ регулювання природокористування і охорони довкілля, еколого-

економічне нормування господарчої діяльності;

143

♦ контроль за використанням природних ресурсів та додержанням

екологічних вимог, нормативів і стандартів;

♦ моніторинг та прогноз стану природних ресурсів і довкілля, про-

гнозування, попередження та упередження надзвичайних еколо-

гічних ситуацій і катастроф;

♦ екологічна реабілітація ушкоджених територій.

Головним механізмом їх взаємозв'язку є економічний, через пла-

тежі за користування природними ресурсами, за їх імпорт і експорт

(мито), штрафи, систему екологічного страхування, тощо, за рахунок

яких формуються відповідні статті держбюджету, місцевих бюдже-

тів, позабюджетні і страхові екологічні фонди для цільового спряму-

вання коштів на заходи і програми щодо попередження надзвичай-

них екологічних ситуацій і катастроф та реабілітації довкілля.

Механізми державного регулювання і контролю. Основною ме-

тою регулювання, як складової частини загальної системи управлін-

ня в екологічній сфері є встановлення правил і меж економічно ра-

ціонального та екологічно безпечного використання природних ре-

сурсів, а також вимог до різних видів діяльності (господарської, по-

бутової, наукової, військової, рекреаційної, суспільної та інших), які

мають зовнішні ефекти і можуть вплинуть на стан навколишнього

природного середовища. Це регулювання має здійснюватися через

конкретні механізми, до яких відносяться: 1 – законодавчі і норма-

тивно-правові; 2 - ліцензійні; 3 – економічні (рис. 4.1).

Нормативно-правові механізми забезпечуються законодавчими

актами, які регламентують стосунки в сфері природокористування

та діють через відповідні екологічні нормативи і стандарти. Вико-

нання їх вимог є обов'язковим для всіх суб'єктів господарської дія-

льності, незалежно від форм власності відповідних підприємств та їх

статусу (є вони юридичними чи фізичними особами).

На даний час, закони і нормативно-правові документи, які існу-

ють в Україні, в цілому забезпечують механізми державного управ-

ління у цій сфері. Але в умовах економічної кризи переважна біль-

шість підприємств не спроможна у повному обсязі забезпечити ви-

конання їх вимог внаслідок складного фінансового стану.

144

Ліцензійні механізми (надання ліцензій, дозволів, лімітів, квот)

відносяться до виду регулювання, який застосовується як засіб за-

безпечення раціонального і екологічно збалансованого використання

природних ресурсів та регламентації екологічно небезпечних видів

діяльності. Питання надання ліцензій, дозволів, лімітів і квот вирі-

шуються з врахуванням можливих наслідків здійснення того чи ін-

шого виду діяльності, виникаючих при цьому екологічних загроз,

економічних інтересів держави, кількості природного ресурсу у да-

ному місці та загальної його дефіцитності.

145

РЕГУЛЮВАННЯ КОНТРОЛЬ

Нормативно

правове

Ліцензії, дозволи,

ліміти, квоти

Екологічний

аудит

Опера-

тивний

контроль

Державна

екологічна

експертиза

Природних

ресурсів

Закони,

законодавчі

акти

Нор-

мативи

і стан-

дарти

Ресурсні

платежі

Екологічне

страхування

Плата за

забрудне

ння

Цільові

статті

державного

і місцевих

бюджетів

Екологічні

страхові

фонди

Національний

і місцеві

екологічні

онди

Державна

мережа

Мережі в

місцях роз-

ташування

небезпеч-

них об`єктів

Екологічна

реабілітація

територій

Екологічні

рахунки

підприємств

Державні

кадастри

окремих

видів

Регіональні

кадастри

Мережі на

природних

об`єктах,

що охоро-

няються

На

небезпеч-

ні виді

діяль-

ності

На вико-

ристання

природ-

них

ресурсів

ПРОГНОЗ І

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Моніторинг

АДМІНІСТРАТИВНІ

РІШЕННЯ

Рис. 4.1. Загальна схема організації системи

де

жавного

авління в с

і п

одоко

ист

вання

Штрафи

Економічне

Стану довкілля

146

Економічний механізм в сфері природокористування повинен ста-

ти однією з визначальних частин загальної системи. Він має форму-

ватися на основі удосконалення існуючих важелів економічного ре-

гулювання і стимулювання, за рахунок чого частка екологічних ви-

трат у складі ВВП може бути істотне підвищена. Необхідним елеме-

нтом також має бути економічне стимулювання екологічно дружніх

систем господарювання (використання „чистих” технологій та окре-

мих технологічних процесів, невиснажливе використання природних

ресурсів та ін.).

Екологічне страхування відноситься до економічного механізму

регулювання і є одним із засобів концентрування і збереження кош-

тів для ліквідації наслідків вірогідних екологічних аварій і катаст-

роф та для екологічної реабілітації територій після закінчення під-

приємством діяльності з використання природних ресурсів (або ін-

шої діяльності), а також для відшкодування збитків. Елементом еко-

логічного страхування є економічна оцінка вартості реабілітації до-

вкілля для кожного підприємства окремо, що є складовою екологіч-

ного аудиту природокористувачів і об'єктів природокористування,

та виплата визначеної суми підприємством протягом прогнозного

терміну його діяльності у спеціально створені для цього страхові

фонди, кошти яких мають витрачатися виключно для зазначених

цілей.

До видів контролю у загальній системі державного управління в

сфері екологічної безпеки відносяться: оперативний контроль, моні-

торинг стану довкілля і природних ресурсів, державна екологічна

експертиза і екологічний аудит.

Метою оперативного контролю у цій сфері є забезпечення доде-

ржання суб`єктами господарської діяльності вимог природоохорон-

ного законодавства, екологічних нормативів та стандартів, встанов-

лених правил екологічної безпеки та користування природними ре-

сурсами.

Це адміністративний засіб, ефективність якого базується на заса-

дах централізованості функцій, чіткій вертикальній підпорядковано-

сті його різних рівнів та повному врахуванні екологічних вимог в

технологіях виробництва і господарської діяльності з метою досяг-

нення гранично-припустимих змін екологічного стану довкілля. Діє-

147

вість системи оперативного контролю забезпечує функціонування

всієї загальної системи управління в сфері екологічної безпеки, охо-

рони природи та раціонального використання природних ресурсів.

Розпорошеність функцій оперативного контролю по різних мініс-

терствах, комітетах тощо суттєво знижує його ефективність.

Моніторинг стану довкілля здійснюється на об`єктовому, лока-

льному, районному, регіональному та державному рівнях. Резуль-

тати моніторингу використовуються для поточної оцінки стану до-

вкілля та розробки адекватних природоохоронних заходів, оцінки їх

ефективності, а головне - для прогнозу розвитку негативних змін

довкілля і екологічних ситуацій.

Засобом об`єктивного аналізу проблем природокористування, ви-

значення стратегічних пріоритетів у коротко- та довгострокових

програмах соціально-економічного розвитку має стати впроваджен-

ня (і відстеження динаміки) системи інтегрованих показників стану

навколишнього природного середовища як на національному рівні,

так і в регіонах.

Моніторинг стану природних ресурсів вимагає суттєвого вдоско-

налення на загальнодержавному і регіональному рівнях через роз-

ширення складу і наповнення державних кадастрів щодо окремих

видів природних ресурсів. Коли система ведення останніх буде від-

працьована науково-методично та законодавче введена в дію, це бу-

де дієвим засобом для регулювання використання природних ресур-

сів та запобігання виникнення небезпечних екологічних ситуацій на

регіональному рівні.

Державна екологічна експертиза контролює відповідність проек-

тів (на всіх етапах проектування, будівництва, експлуатації, завер-

шення діяльності і реабілітації території), державних і галузевих

програм вимогам екологічної безпеки, ресурсозбереження і приро-

доохоронного законодавства та наслідків їх здійснення на стан до-

вкілля і здоров`я людини і є, таким чином, засобом упередження та-

ких аспектів господарської діяльності, які могли б спричинити неви-

правдану і неприйнятну шкоду довкіллю і населенню. Така експер-

тиза є необхідним елементом системи інтерналізації зовнішніх ефек-

тів діяльності підприємства. Крім того, державній екологічній екс-

148

пертизі, як виду експертної оцінки, можуть підлягати екологічні си-

туації на окремих територіях, окремі діючі об'єкти та екологічно не-

безпечні види діяльності - за рішенням відповідних органів виконав-

чої влади.

Екологічний аудит здійснюється з метою сприяння забезпеченню

дотримання суб’єктами господарювання вимог і норм природоохо-

ронного законодавства, екологічної безпеки, раціонального викорис-

тання та відтворення природних ресурсів, захисту і конкурентосп-

роможності об'єкта аудиту та його інвестиційної привабливості. Він

дозволяє визначити джерела і фактори негативного впливу на до-

вкілля внаслідок діяльності підприємств господарського комплексу,

а також оцінити витрати на їх нейтралізацію та реабілітацію терито-

рій.

4.3. Оподаткування в сфері природокористування

Фінансові надходження з природного сектора дуже важливі для

будь-якої держави. Вони мають форму прибутку державних підпри-

ємств у природоексплуатуючому секторі чи відрахувань від доходу

приватних підприємств. Для державних підприємств величина при-

бутку залежить від цінності родовища й ефективності його експлуа-

тації. Для приватних підприємств надходження в бюджет держави

мають форму платежів, орендної плати, динамічної ренти, зафіксо-

ваних у податковому законодавстві, а також податків (прямих і не-

прямих), зафіксованих у законах про податки й інвестиції.

Усі виплати в залежності від їхньої природи можна поділити на

дві групи [2]. До першої групи відносяться платежі, що покривають

адміністративні витрати на функціонування структур, що забезпе-

чують керування і контроль за діяльністю підприємств-природо-

користувачів. До другої групи входять податки і платежі, призначені

для вилучення диференціальної ренти.

Платежі являють собою плату за адміністративну дію чи послугу

з боку держави і сплачуються за надання чи поновлення права на

природокористування відразу після подачі запиту до його розгляду.

Якщо запит не задовольняється, то звичайно платіж повертається.

Додаткові платежі стягуються за лабораторний аналіз, геологічне

дослідження території, топографічну зйомку, оцінку природного об'-

149

єкта, реєстрацію і сертифікацію документів і т.п. Ці платежі йдуть

не в загальний фонд, а в спеціальний — на поліпшення якості відпо-

відних послуг.

Орендна плата, чи земельна рента, — це плата за виняткове право

користування орендованою землею. Вона розраховується на одини-

цю орендованої території і сплачується власнику землі — федераль-

ному уряду (у більшості країн) чи уряду території (в Австралії, Ка-

наді). Величина платежу повинна бути достатньої для того, щоб за-

побігти спекулятивне використання земель, а також уникнути при-

дбання землі іноземним підприємцем з метою її інтенсивного вико-

ристання при припиненні їм аналогічних робіт у себе на батьківщи-

ні. Подібний податок дає стимул активним експлуатаційним діям.

Однак зрозуміло, що ціль податку — запобігання спекуляцій, а не

збір коштів у державну скарбницю. Ця мета досягається збором ди-

ференціальної ренти чи податку з доходів. В перші роки експлуата-

ції природного об'єкта орендна плата встановлюється на мінімаль-

ному рівні, а потім поступово збільшується один раз у кілька років

для того, щоб змусити підприємство розвивати своє виробництво.

Диференціальна рента — це платіж державі за привілей викорис-

товувати ресурси, що виснажуються. Він розраховується з валової

виручки виробника, а не з його чистого прибутку. Оскільки це плата

за виснаження, то для її збору необхідна оцінка природного об'єкта.

Тут можуть використовуватися різні методи — і прямі, і непрямі.

Частіше платіж базується на погодженому рівні чистого доходу.

Податок з доходу розраховується на загальних для всіх підпри-

ємств підставах. Через те, що обсяг видобутку не поновлюваних ре-

сурсів може скорочуватися, у законодавствах різних країн передба-

чені податкові знижки. При цьому береться до уваги „виснаження по

витратах” (ріст витрат на розвідку), зниження якості мінеральної

сировини, зменшення річного виробництва, чи „процентне висна-

ження”, що розраховується в процентному відношенні до падіння

вартості виробництва. Однак існує межа знижок, що гарантує дер-

жаві одержання деякого податкового мінімуму. Для відтворюваних

ресурсів податок з доходу не враховує виснаження ресурсу. Він за-

150

лежить тільки від обсягу доходу при строгому обмеженні обсягів

природокористування сталим приростом природного об'єкта.

Мита звичайно встановлюються при імпорті чи експорті товарів.

Однак імпорт спеціального устаткування для експлуатації природ-

них об'єктів варто звільнити від цього платежу в інтересах прийма-

ючої сторони (зниження витрат на виробництво сировини). Експор-

тні мита не повинні послабляти позиції місцевого бізнесу на світо-

вому ринку.

Звичайний рівень суми експортного мита і диференціальної рен-

ти складає не більш 10% від виторгу для металевих руд і 10—20%

— для вуглеводневої сировини. Більш низький рівень їх має харак-

тер схованих субсидій у видобувній сектор, а більш високий — за-

вищення продажної ціни. При цьому починається „зняття вершків” з

родовищ, що закінчується їхнім виснаженням. Рівень експортного

мита на лісові ресурси значно нижче, рівень же експортного мита на

продукти сільськогосподарського виробництва підкоряється законам

розвитку ринку сільськогосподарської продукції, у значній мірі лі-

бералізованому.

У федеративних державах доходи від ресурсного сектора поділя-

ються між Центром і регіонами. Так, в Австралії податкова система

істотно розрізняється у кожному штаті навіть за способом його

(штату) взаємодії з федеральним урядом, а не тільки за рівнем пода-

тків. У результаті система оподатковування ресурсного сектора там

складна і нестабільна. Частка, що дістається кожному рівню держа-

вної влади, різна в кожній країні. У Канаді, наприклад, велика час-

тина доходів дістається провінціям, тоді як в інших державах центр

має реальну владу для акумулювання більшої частини доходів. Регі-

они можуть мати право оподатковування природоексплуатуючих

галузей, як, наприклад, у США, де основні видобувні штати широко

користаються „податком суверена”. У США ситуація ускладнюється

тим, що в рамках штату є федеральні землі, а також землі індійських

резервацій.

В основному поширені три типи податків, якими обкладаються

виробники сировини, що виснажується:

— податки власника надр на випуск;

— податки на прибуток;