Контрольная работа - Источники административного права

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Прежде чем перейти к анализу источников административного права,

следует отметить, что, говоря о системе источников права в формально-

юридическом смысле, следует выделить основные и производные

источники, а также источники первичного и вторичного характера.

Применительно к российской правовой системе основным и вместе с

тем первичным источником национального права является нормативно-

правовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

В свою очередь, система нормативно-правовых актов образует систему

национального законодательства. К числу производных источников

следует отнести так называемые прецеденты толкования или нормативные

интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда,

интерпретационные акты Конституционного Суда России). Данные акты

обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и

действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией

которого связаны соответствующие прецеденты.

Вторичными источниками являются международные акты,

нормативные договоры, правовые обычаи. В данном случае вторичность

источника следует понимать в том смысле, что статус акта в качестве

источника национального права России закрепляется на уровне

первичного источника - нормативно-правового акта. В частности,

Конституция России

в ст. 15 закрепляет, что "общепризнанные принципы

и нормы международного права и международные договоры Российской

Федерации являются составной частью ее правовой системы".

Кстати, в данной норме называются три вида источников:

общепризнанные принципы, нормы международного права,

международные договоры. Вместе с тем, предполагая возможность

Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к

Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)//"Российская газета", N 7, 21.01.2009.

коллизии между международным и национальным правом, законодатель

определяет лишь один источник, о приоритете которого по отношению к

национальному законодательству идет речь, - это международные

договоры России, условием вступления которых в юридическую силу

является ратификация, т.е. признание договора соответствующим

российскому законодательству.

Представляется, что отраслевое деление целесообразно осуществлять

на уровне первичных, основных источников, т.е. на уровне системы

законодательства. Подобный подход представляется логичным и позволяет

решить многие противоречия, связанные с имеющейся в современной

российской юриспруденции путаницей подходов, связанных с пониманием

права как теоретической абстракции и реально функционирующей

регулятивно-охранительной системы.

2.1 Отраслевые источники административного права

Система современного российского законодательства может быть

представлена следующими группами:

- материальное, процессуальное, комплексное (не предполагающее

четкой дифференциации на материальное и процессуальное)

законодательство;

- отраслевое, межотраслевое законодательство;

- федеральное, региональное законодательство;

- текущее, чрезвычайное законодательство.

Определившись с общетеоретической характеристикой системы

формально-юридических источников права, целесообразно перейти к

рассмотрению отраслевых источников административного права.

Автор Ю.А. Тихомиров предлагает выделять в системе источников

административного права две подсистемы.

Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права

России//"Административное право и процесс", 2006, № 3.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: 2005. С. 120.

К первой подсистеме "собственных источников" административного

права предлагается относить:

а) административно-правовые идеи и концепции;

б) правовые акты органов исполнительной власти Российской

Федерации и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и

ведомственные акты;

в) правовые акты государственных акционерных обществ,

корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-

управленческих объединений;

г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и

организаций;

д) административные договоры или управленческие соглашения;

е) технико-юридические нормы;

ж) административный обычай.

Вторую подсистему источников административного права

составляют:

а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и

иных субъектов Федерации;

б) законы Российской Федерации и ее субъектов;

в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик и др.;

г) решения судебных органов (применительно к спорам о

компетенции, ВАС РФ - к спорам административного характера);

д) международно-правовые акты.

Данный подхода к систематизации источников административного

права позволяет высказать ряд критических замечаний. Прежде всего сразу

же бросается в глаза то, что автор смешивает понятие источника в идейно-

теоретическом (источник - идея, концепция) и формально-юридическом

(источник - юридическая форма, посредством которой правовая норма

получает внешнее выражение и юридическое закрепление) смыслах.

Рассмотрение административно-правовых отношений в качестве

отношений власти-подчинения не позволяет рассматривать в качестве

источника административного права договор (соглашение), который

предполагает равенство правовых статусов субъектов и правовое

регулирование посредством методов координации, характерных для

частного права и качественным образом отличных от методов

субординации, применяемых в процессе административно-правового

регулирования. Указываемые в качестве источников административного

права технико-юридические нормы к таковым отнесены быть не могут в

силу того, что это противоречит самому понятию источника как "формы

"административного" правообразования и внешнего структурного

выражения административно-правовых норм". Наконец, непонятно, что

такое административный обычай. Ни в одном из действующих

законодательных актов не содержится указания на то, что данный

источник может рассматриваться в качестве юридической формы

внешнего закрепления административно-правовых норм, к сожалению, и

фактического примера административного обычая Ю.А. Тихомиров не

приводит.

Что касается второй подсистемы, то она в большинстве своем

повторяет традиционные подходы к пониманию источника

административного права и носит, так сказать, обобщенный характер. В

рамках данной подсистемы ошибочным является отнесение к числу

источников судебных решений. Поскольку акт правоприменения не

является источником права (в общетеоретическом смысле понятия), то не

имеет смысла включать в число источников решения принимаемые судами

по конкретным спорам о праве.

Не вызывает сомнений, противоречивость подходов к систематизации

источников административного права в основном объясняется отсутствием

кодифицированных актов, которые можно было бы рассматривать в

качестве основных и вместе с тем первичных источников данной отрасли.

Вплоть до настоящего времени единственным кодифицированным

источником административного права России является КоАП РФ

, нормы

которого регламентируют отношения в сфере борьбы с

административными проступками.

Большинство авторов отмечают, что административное право

кодифицировано лишь частично, называя в качестве объективной причины

сложившейся ситуации наличие огромного числа административно-

правовых норм. Однако вряд ли причину подобного рода можно считать

объективной. Ведь иностранный опыт свидетельствует о возможности

кодификации в том числе и в данной сфере правового регулирования. В

частности, наличие развитого, кодифицированного материального и

процессуального законодательства в административно-правовой сфере

характерно для Франции, Австрии, Италии, Польши. Представляется, что

число административно-правовых норм в названных странах сопоставимо

с Россией, и то, что в этих странах были найдены возможности для

кодификационной деятельности в сфере административного

законодательства, позволяет говорить о том, что и в российских условиях

это возможно.

2.2 Источники административного права

Многообразие административно-правовых норм предполагает и

многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу

относятся:

1. Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую

административно-правовую направленность. Это, например,

конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и

обязанности граждан, реализация которых осуществляется

преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25,

27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов

исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 - 117); разграничивающие предметы

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-

ФЗ//"Российская газета" от 31 декабря 2001 № 256.

ведения и полномочия между федеральными органами и органами

субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73).

Вместе с тем источниками административного права являются

конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы

(основные законы) краев, областей, городов федерального значения,

автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее

субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской

Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы,

действие которых распространяется и на ее субъекты. В настоящее время

законодательная форма источников административного права значительно

расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут

найти свое выражение и в законодательных актах представительных

органов всех субъектов Федерации.

3. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а

также утверждаемые его указами положения.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ:

- о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти;

- о полномочном представителе Президента Российской Федерации в

федеральном округе;

- о Государственном совете Российской Федерации и др.

Источниками административного права являются и указы высших

должностных лиц субъектов РФ.

4. К числу источников административного права относятся также

нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Источниками административного права могут быть также нормативные

постановления правительств субъектов Федерации.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников

административного права служат нормативные акты федеральных

министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также

исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного права являются также

нормативные акты представительных и исполнительных органов местного

самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми

государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Для некоторых ученых конституционное положение о том, что

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а

органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти, является основанием для невозможности

признания правовых актов местного самоуправления источниками права,

так как исходят они не от государства в лице его правотворческих органов.

По мнению других, к нормам права следует относить не только исходящие

непосредственно от государства и охраняемые им общие правила

поведения, но и общеобязательные правила поведения, исходящие от иных

субъектов. При этом за ними государством должна быть закреплена

нормотворческая компетенция, а издаваемые в результате осуществления

ими нормотворческих полномочий акты обеспечиваются мерами

государственного принуждения.

Решение вопросов местного значения осуществляется при помощи

издания правовых актов, направленных на регулирование общественных

отношений, которые имеют комплексный характер. В первую очередь это

административные общественные отношения, складывающиеся по поводу

охраны общественного порядка, пожарной безопасности, окружающей

среды, обеспечения благоустройства, санитарного благополучия и т.д.

Для актов местного самоуправления характерно:

 действие в пределах территории муниципального образования;

Ордина О.Н. Акты местного самоуправления как источники административного

права//"Муниципальная служба: правовые вопросы", 2009, № 1.

 обязательный характер для местного населения, а также для

предприятий, организаций, учреждений, находящихся на

территории муниципального образования;

 близкое положение субъекта издания и адресата правового акта

местного самоуправления;

 нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них

общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных

предписаний;

 отражение в содержании многопрофильности деятельности

субъекта, межотраслевого, комплексного характера;

 конкретизирующая роль по отношению к законам, учет местных

условий;

 упрощенные порядок принятия и форма.

Возможность принятия населением (референдума), органами местного

самоуправления и должностными лицами местного самоуправления

нормативных правовых актов по вопросам местного значения закреплена

Конституцией РФ, федеральным законодательством, Конституциями

(Уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ о местном

самоуправлении, специальными законами субъекта Федерации.

7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в

межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует

рассматривать в качестве источников административного права.

8. Наконец, источниками административного права

внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты

руководителей государственных корпораций, концернов, объединений,

предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие

содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования,

например, Правилами внутреннего трудового распорядка. В некоторых

случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут

выходить за границы данных коллективных образований (например, в

сфере топливно-энергетического комплекса).

Романов М.Л. обратил внимание, что проблема определения решений

КС как источников решается в теории права и других отраслевых

правовых науках, некоторые ученые-административисты придали системе

административно-правовых источников соответствующие изменения,

другие же, причем большая их часть, сохранили прежние подходы. Вместе

с тем в административно-правовой науке по вопросам отнесения решений

КС к системе источников административного права, равно как и

опровержения такового, до сих пор нет специального рассмотрения.

По

его мнению, с которым сложно не согласиться, постановления КС

являются источниками права, обладающими свойством нормативности,

что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников,

в правовую систему государства, не входя в противоречие с их значением

как актов судебной власти и конституционного правосудия в частности.

Разрешая конфликт между конституционными положениями и нормами

отраслевого законодательства, КС формулирует судебное правило,

имеющее как охранительное, так и регулирующее значение для

соответствующего отраслевого правового регулирования, т.е. создает

квазинорму, которой отменяются, изменяются либо иным образом

развиваются в согласии с конституционным смыслом нормативные

предписания отраслевого уровня. Это говорит также и о том, что КС

своими решениями затрагивает различные правовые стороны

жизнедеятельности общества, государства и обладает тем самым

качествами универсального источника права, имеющего, как и

Конституция РФ, отношение к общественным отношениям, входящим в

предмет если не всех, то большинства, а тем более основных отраслей

права. Впрочем, поскольку интересы любой юридической науки наиболее

Романов М.Л. Решения Конституционного суда России в системе источников административного

права//"Административное право и процесс", 2006, № 2.

тесным образом переплетаются в вопросе источников права, их системы и

классификации, то для каждой отрасли права тематика решений КС как

источников юридической информации, в сущности, универсальной

категории социальной действительности, всегда отличалась бы попытками

быть сформулированной по-своему. Однако целесообразность отраслевого

размежевания решений КС представляется по большей части эфемерной,

так как судебное правотворчество как в процессуальном, так и в

содержательном смысле не видит надобности наполнять каждую отрасль

права присущими только ей юридическими формами конституционного

контроля. Об отраслевом, а именно административном значении решений

КС, есть смысл говорить, если исходить, таким образом, из учета того,

какой аспект правового регулирования, доля норм какой отрасли права

превалирует в их содержании.

Как источник административного права постановления КС

обусловлены свойством их насыщенности установлениями

административно-правового характера. Кроме того, в согласии с другими

источниками административного права эти судебные решения, разумеется,

будут обладать высокой степенью императивности, причем не с точки

зрения формальной обязательности - таковая имеет универсальное

измерение, а с позиций наличия в них предписаний властно-обязывающего

и одностороннего характера. Между тем особенность статуса и

функциональное предназначение КС дают основание говорить о

специфике указанных установлений, содержащихся в постановлениях КС.

Вынося решения по административно-правовым вопросам и формулируя

соответствующее правило, КС, можно сказать, всегда поставлен перед

необходимостью балансировать между конституционной и

административно-правовой тематиками. Отсюда его установления имеют

не сугубо императивный, а императивно-интерпретационный характер,

который обусловлен конституционным звучанием прав и свобод личности.

Относительно сказанного следует учитывать главным образом и то, что, с