Храмцовская Н.А. Современные идеи и опыт в области государственного управления: Межведомственное электронное взаимодействие

Подождите немного. Документ загружается.

требования к данному виду связи при его использовании для об-

мена документами как между государственными органами, так и

между частными лицами и организациями. Услуги зарегистри-

рованной электронной почты могут оказывать только организации,

соответствующие высоким стандартам качества (в число которых

входит сертификация по ISO 9000) и располагающие определен-

ным минимальным капиталом (не менее чем на 1 млн. евро, а так-

же имеющие надлежащую страховку), при условии включения в ре-

естр CNIPA — государственного агентства по информатике в об-

ласти государственного управления. Что касается мер безопас-

ности, то поставщики услуг зарегистрированной электронной по-

чты (CEP) обязаны гарантировать конфиденциальность, защи-

щённость (в том числе от вирусов) и целостность информации, со-

держащейся в так называемых «транспортных контейнерах», в те-

чение 30 месяцев.

Важно отметить, что переданные и полученные сообщения под-

тверждаются поставщиками услуг зарегистрированной почты

как отправителя, так и получателя: первые посылают квитанции

о принятии сообщений к отправке, а последние — о доставке со-

общений. Отправитель получает квитанцию о доставке электро-

нной почты в почтовый ящик получателя, независимо от того, было

сообщение прочитано или нет.

Ст. 45 (2) CDA относительно отправки электронных документов (и,

следовательно, в отношении любых квитанций и извещений, ко-

торые, согласно итальянскому законодательству, попадают под

определение «документов») устанавливает следующее: «элек-

тронный документ, переданный с использованием телекоммуни-

кационных средств, считается [...] полученным получателем с того

момента, когда он становится доступным в почтовом ящике,

предоставленном провайдером получателя по электронному

адресу, объявленному получателем».

Важно отметить, что для того чтобы такая система работала, как

отправитель, так и получатель должны пользоваться услугами CEP-

поставщика.

Что касается вопроса о необходимости предварительного согласия

получателя на получение им сообщений зарегистрированной

111

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 111

электронной почты, то, в зависимости от того, какие стороны со-

бираются участвовать в таком обмене, используются различные

правила. Если сообщение посылается в государственный орган,

то, похоже, тот обязан принять такое сообщение (см. статьи 3, 47

(3)) и 48 CDA). Явно выраженное согласие является необходимым

в случае переписки между коммерческими организациями. Сто-

роны могут указать свои адреса зарегистрированной электронной

почты и объявить их действительным средством общения в Госу-

дарственном реестре юридических лиц (статья 4 (4) декрета

D.P.R. 68/05). Впоследствии они, конечно, могут изменить своё ре-

шение и убрать адрес из реестра.

Источники:

Жос Дюмортье (Jos Dumortier), профессор права, директор

Междисциплинарного центра права и ИКТ (ICRI) университета г.

Лёвен (Leuven), Бельгия: «Правовой анализ юридической и ад-

министративной практики взаимного признания электронных

документов и их юридической силы. 32 национальных отчета»

(Legal Study on Legal and Administrative Practices Regarding the

Validity and Mutual Recognition of Electronic Documents. 32 Na-

tional Reports), отчет по тендеру ENTR/04/67, 25 октября 2006,

523 стр.,

http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/legal/2006-bm-cr/legal-

validity-32-nat-reps.pdf

Жос Дюмортье (Jos Dumortier), профессор права, директор

Междисциплинарного центра права и ИКТ (ICRI) университета г.

Лёвен (Leuven), Бельгия «Правовой анализ юридической и ад-

министративной практики взаимного признания электронных

документов и их юридической силы» (Legal Study on Legal and

Administrative Practices Regarding the Validity and Mutual Recogni-

tion of Electronic Documents), проект итогового отчета по тенде-

ру ENTR/04/67, ноябрь 2006 г., 111 стр.,

http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/legal/2006-bm-cr/du

mortier-final-report-draft.pdf

112

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 112

7. Норвегия

Законодательно-нормативное регулирова-

ние электронного обмена документами

Чтобы понять нормативное регулирование электронного обмена

информацией (включая вопросы электронной коммерции, элек-

тронной договорной деятельности и электронного взаимодействия

с государством), следует начать с проекта «eRegulation-project».

В 1999 году правительство Норвегии запустило этот проект

целью адаптировать Норвежскую правовую систему — вклю-

чающую все законы, нормативные акты и указания правительства

— чтобы учесть возможность использования электронного обмена

документами и информацией и убрать ненужные правовые пре-

пятствия для использования новых технологий.

По своим целям и задачам проект пошёл дальше, чем это требо-

валось в соответствии со ст. 9 Директивы об электронной ком-

мерции (далее — ECD). Задачей проекта «eRegulation-project» было

снятие в масштабе всей правовой системы ненужных правовых

препятствий на пути использования электронного обмена ин-

формацией. Были охвачены все области права, не ограничиваясь

обеспечением возможности заключения контрактов при помощи

электронных средств. В июне 2000 года Министерство торговли

и промышленности выпустило отчет, в котором были перечисле-

ны многочисленные положения законодательства, предста-

вляющие собой препятствия или потенциальные препятствия на

пути использования ИКТ, например, требующие —

113

_____________________________________________

Дополнительную информацию о данном проекте (первоначально

«eRegelprosjektet», в настоящее время «VideReprosjektet») см.

http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dep/ansvarsomraader/VideRe-

prosjektet.html?id=439402 [проверено 05.05.2009]

Myhr, T., «Kartleggingsprosjektet», Arkivrеd, 4/00, s. 17 ff

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 113

«письменной формы», «оригинала», «подписания».

В отчете

были рассмотрены различные обоснования этих формальных тре-

бований; во многих случаях — подразумеваемые, поскольку раз-

работчики законодательно-нормативных актов никогда всерьёз не

задумывались над тем, какие функции выполняет обмен бумаж-

ными документами. Используя подход, аналогичный методу фун-

кциональной эквивалентности UNCITRAL

, в отчете были сфор-

мулированы предложения по внесению поправок в соответ-

ствующие законы и нормативные акты. С тем, чтобы расчистить

дорогу использованию ИКТ. В отчете также содержится офици-

альная позиция Министерства юстиции о возможности электро-

нного заключения соглашений и о юридической значимости элек-

тронных документов.

Административные документы

По результатам упомянутого ранее проекта «eRegulation-project»

были также внесены поправки

в «Закон о государственной ад-

министрации»

(Public Administration Act) В ст. 2 п. (g) данного за-

кона, определение «письменной формы» было скорректировано

таким образом, чтобы также охватить «электронные отчеты, если

114

_____________________________________________

См. также «Kartleggingsprosjektet Kartlegging av bestemmelser i lover,

forskrifter og instrukser

som kan hindre elektronisk kommunikasjon», utgitt av Nжrings- og handels-

departementet,01/2001,

http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dep/ansvarsomraader/VideRe-

prosjektet/Kartleggingsrapporten/Kartleggingsprosjektet-.html?id=439405

[проверено 05.05.2009]

См. «Модельный закон об электронной коммерции UNCITRAL»

(«UNCITRAL Model Law on Electronic Commerce», 1996) с

дополнительной статьёй 5-бис, в соответствии с Руководством по

вводу в действие (Guide to Enactment, 1998).

http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/regpubl/otprp/20002001/

Otprp-nr-108-2000-2001-.html?id=166165&showdetailedtableofcon-

tents=true [проверено 05.05.2009]

«Закон о государственной администрации» распространяется на все органы

исполнительной власти, как на национальном, так и региональном и

муниципальном уровне. Этот закон не распространяется на суды.

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmеten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 114

содержащаяся в них информация также впоследствии доступна».

Определение «заметок и записей» в ст. 2 п. (h) стало включать

«электронные заметки, в случае, когда цель протоколирования до-

стигается в той же мере, как и при записи на бумаге». В законе и

до этого содержалось технологически-нейтральное определение

понятия «документ»: «логически выделенный объём информации,

сохраненный на носителе для последующего чтения, прослуши-

вания, показа или передачи».

Как говорилось выше, имеется очень мало обязательных зако-

нодательно-нормативных требований об использовании подпи-

си для того чтобы сделать транзакцию юридически значимой и обя-

зывающей. Однако, согласно ст.32 «Закона о государственной ад-

министрации», проситель должен подписать жалобу, прежде чем

она будет принята и рассмотрена апелляционным органом. До

реализации проекта «eRegulation- project» данная статья интер-

претировалась в том смысле, что жалоба должна быть подана в бу-

мажном виде и должным образом подписана. После внесения по-

правок, закон допускает электронное подписание жалоб. Кроме

того, новая ст. 15a данного закона содержит правовую основу для

разработки подзаконных актов по электронному обмену инфор-

мацией и документами с учреждениями государственного сектора

и между ними.

Правила электронного взаимодействия с/между организациями

государственного сектора

впервые вступили в силу с 1 июля 2002

года.

Данный нормативный акт, помимо прочего содержит:

•

требования к использованию электронного обмена инфор-

мацией между органами государственной власти;

115

_____________________________________________

См. forvaltningsloven § 2 bokstav f. Cf. The Opens Files Act (Lov 19. juni 1970 nr. 69

om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven)), ст. 3, где дано такое же

определение понятия «документ». См. также Bing, J., «Offentlighetslovens doku-

mentbegrep», Lov og Rett nr. 10 2004, s. 606 ff с предложениями по

совершенствованию этого определения.

Forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen

(eForvaltningsforskriften)

См. также Riisnжs, R., «Sikker elektronisk samhandling med og i forvaltningen eFor-

valtningsforskriften», Informasjonssikkerhet — Rettslig krav til sikker bruk av IKT (red.

Jansen og Schartum), Fagbokforlaget 2005, s. 172 ff.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 115

•

стратегию информационной безопасности органов испол-

нительной власти;

•

порядок закупки и использования услуг в области безопас-

ности;

•

порядок обработки зашифрованных и электронно подписан-

ных сообщений.

В ст.27 нормативного акта назначается орган отвечающий, сре-

ди прочего, за координацию использования в государственном

секторе продуктов и услуг, применяемых для обеспечения безо-

пасности при электронном информационном взаимодействии

с/между учреждениями государственного сектора. Данный орган

также вправе принять решение о том, что при подобном элек-

тронном взаимодействии могут быть использованы только сер-

тификаты, опубликованные норвежской почтово-телеграфной

службой

в соответствии с требованиями Правил относительно

системы добровольной само-декларации поставщиков серти-

фикационных услуг

. Данная схема основана на «Законе об

электронной подписи», и поставщикам сертификационных услуг

предлагается добровольно задекларировать себя в соответ-

ствии с «Требованиями к инфраструктуре открытых ключей в го-

сударственном секторе». Предусмотрены три различных профи-

ля: «Персональный стандартный», «Персональный усиленный» (ос-

нованный на квалифицированном сертификате) и «Корпоратив-

ный».

Министерство модернизации (сейчас — Министерство государ-

ственного управления и реформ) издало приказ, обязывающий го-

сударственные органы национального уровня, использующие

инфраструктуру открытых ключей для целей электронной аутен-

тификации и создания электронных подписей, при электронном

взаимодействии с гражданами и организациями выполнять упо-

мянутые выше «Требования». Региональные и муниципальные ор-

ганы пока что могут использовать эти требования на доброволь-

ной основе.

116

_____________________________________________

Post- og teletilsynet; См. также публикации на веб-странице учреждения:

http://www.npt.no/

См. также forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsord-

ninger for sertifikatutstedere, §11 første ledd.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 116

«Электронное правительство»

В государственном секторе Норвегии за последние 20 лет в

электронную форму были переведены регистры, рабочие про-

цессы и услуги. Эффективное взаимодействие между госу-

дарственными органами (особенно между центральным прави-

тельством и местными властями) рассматривается в качестве од-

ного из ключевых направлений дальнейшего развития. В плане

координации оказания услуг решающая роль отводится эффек-

тивному взаимодействию государственных регистров. Для это-

го нужны усилия в ряде областей, в т.ч. по формированию общей

терминологии, обеспечению открытости технологических плат-

форм и по системной защите персональных данных.

Использование «электронных паспортов» и электронных подпи-

сей рассматривается как необходимое условие, позволяющее уве-

личить объёмы электронных услуг. Рынок для решений на основе

архитектуры открытых ключей (PKI) в Норвегии вырос, но пока еще

не достиг зрелости — использование «электронных паспортов» и

объемы услуг, при получении которых применяется «электронный

паспорт», пока что невелики. Безопасность по-прежнему обес-

печивается с использованием большого числа различных реше-

ний.

Защищенным порталом для государственного сектора управля-

ет, от имени правительства и норвежской ассоциации местных вла-

стей, Регистрационный центр Брённьёсунд (Brшnnшysund Regi-

ster Centre / Brшnnшysundregistrene) — агентство Министерства

торговли и индустрии, отвечающее за регулирование коммерче-

ской деятельности, которое ведет ряд государственных регистров

(18 в 2006 году; ключевые — регистр юридических лиц и регистр

корпоративной отчетности). Центр обеспечивает решение про-

блем идентификации и подписания при взаимодействии с госу-

дарственными органами для граждан и коммерческих организа-

ций. Функционирование портала обеспечивает коммерческий по-

ставщик услуг. Использование портала обязательно для органов

правительства и рекомендуемо для муниципальных властей.

Используются электронные подписи, выданные организациям, что

117

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 117

позволяет быстрее переходить к безбумажному взаимодей-

ствию. Выяснилось, что при этом требуется быстро создавать элек-

тронные архивы и системы управления досье, интегрированные

с «электронными паспортами» и электронными подписями

агентств.

В принятой в 2005 году программе «Электронная Норвегия» была

поставлена цель заложить фундамент электронного взаимодей-

ствия в государственном секторе, с тем, чтобы:

•

формальный обмен неконфиденциальной информацией меж-

ду государственными органами в основном осуществлялся

электронным образом;

•

все государственные органы ввели у себя обработку доку-

ментов с использованием электронных технологий и начали

создавать электронные архивы;

•

все государственные органы начали применять «электронные

паспорта» и электронные подписи при оказании соответ-

ствующих услуг.

В данной программе существенная роль была отведена стан-

дартизации в области ИКТ и использованию программных при-

ложений с открытым кодом. К 2009 году был запланирован пере-

ход на открытые стандарты.

В рейтинге ООН готовности к «электронному правительству» (UN

DESA 2008) Норвегия заняла третье место после Швеции и Дании,

опередив США. В рейтинге компании Accenture Норвегия заняла

общее 6 место, но при этом только 10-е по уровню взаимодействия

между государственными органами. Для решения проблемы

межведомственного взаимодействия 1 января 2008 года было об-

разовано Агентство по государственному управлению и элек-

тронному правительству (Agency for Public Management and eGov-

ernment, DIFI).

К настоящему времени работают три основных портала — Min-

Side.no для граждан, AltInn.no для бизнеса и Regjeringen.no для

доступа к государственной информации.

118

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 118

Интервью директора Департамента по

работе с крупными организациями и

партнерами Microsoft в России Йохана

Анстенсруда (Johan Anstensrud) об

организации межведомственного

электронного документооборота в

государственных органах Норвегии

Использование государственных реестров и регистров в инте-

ресах электронного правительства. Идет ли Норвегия по пути Эсто-

нии, объединяя персональные данные населения в единый ре-

гистр?

Да, в Норвегии есть очень сильная тенденция к объединению пер-

сональных данных, с тем, чтобы все персональные экономические

и корпоративные данные управлялись централизованно и были

полностью прозрачны.

•

Все данные привязаны к «персональному номеру» (типа аме-

риканского номера социального страхования).

•

Идет обширный сбор налоговых данных, которые в течение

года автоматически поступают от всех работодателей и фи-

нансовых учреждений. На их основе создается предварительно

заполненная налоговая декларация — правильность которой

можно подтвердить SMS-сообщением (примерно 50% нало-

гоплательщиков представляют дополнения и т.д.). Содержа-

щиеся в налоговых декларациях сведения являются общедо-

ступными на веб-сайте, так что каждый может проверить

персональный доход любого другого…

•

Социальные пособия объединены в единую национальную си-

стему.

119

_____________________________________________

Интервью было проведено в мае 2009 года сотрудниками компании ЭОС

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 119

•

Медицинские данные не объединяются (сделано как в Вели-

кобритании — объединение данных идет только в рамках од-

ного медицинского учреждения).

•

Сведения о юридических лицах централизованы, создан еди-

ный реестр собственности, публично доступный через веб-

сайты.

•

Все компании обязаны представлять проходящую офици-

альный аудит отчётность (стандарт полной бухгалтерской

отчетности) — эти данные из централизованных баз также до-

ступны широкой публике через веб-сайты.

•

Широкой публике бесплатно доступны картографические

данные по всей Норвегии с документированными правами

частных лиц и компаний [т.е. кадастр недвижимости? — Перев.]

•

Другие, более специализированные реестры данных также в

общем случае доступны.

Какое, на текущий момент, положение дел с межведомственным

электронным взаимодействием?

Есть множество примеров межведомственного электронного

взаимодействия — например, существует общая система управ-

ления документами (СЭД) для всех министерств (кроме МИД и ми-

нистерства обороны).

Как широко используется цифровая подпись в органах государ-

ственной власти?

Используется, но развитие в этом плане идет небыстро, по-

скольку в Норвегии нет таких строгих правил в отношении под-

писей, как в России.

Есть ли в Норвегии государственные электронные архивы и если

да, то какая стратегия используется для сохранения подписанных

ЭЦП документов?

Да — на нескольких уровнях. Самым важным является то, что все

подразделения государственной администрации обязаны элек-

тронно документировать, как идет исполнение документов; поэ-

тому практически все государственные структуры имеют элек-

120

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 120