Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление

Подождите немного. Документ загружается.

Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена

Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. «Об утверждении основных

положений государственной политики в области развития местного самоуправления

в Российской Федерации». Указ устанавливает систему концепций, относящихся к

целям, приоритетам, задачам и принципам государственной политики в области

развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.

Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не

имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией

РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения

местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, управления

муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на

других территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут

собираться местные налоги и сборы, поскольку правом на их установление

обладают исключительно представительные органы местного самоуправления.

Документ также предусматривает, что компетенция между федеральными,

региональными и муниципальными органами должна быть определена с учетом

особенностей соответствующих территорий (географических, экономических,

демографических, этнических и т.д.), чтобы возложить определенные полномочия

на органы, способные осуществить их с максимальным результатом. Ряд нерешен-

ных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, слабая система

законодательного регулирования (прежде всего отсутствие четкого определения

компетенции между федеральным, региональным и муниципальным органами)

усугубляют ситуацию и приводят к конфликтам между

федеральными/региональными органами власти и местными органами.

Отсутствие соответствующего юридического разграничения полномочий

между органами государственной власти (федерального уровня и субъектов

Российской Федерации) и местными органами — одна из наиболее острых проблем

формирования местного самоуправления, препятствующих эффективному разреше-

нию некоторых важных вопросов, касающихся деятельности местных органов,

включая передачу некоторых государственных полномочий местным органам.

Проблема недостаточной поддержки финансово-экономической независимости

муниципальных образований включает в себя ряд вопросов, которые должны

решаться как на государственном, так на муниципальном уровнях. Речь идет о

проблемах формирования муниципальной собственности, в частности му-

ниципальной земельной собственности, создания условий для формирования

местных бюджетов в полном объеме, в том числе рассмотрения конкретных шагов

муниципальных образований с целью распределения государственных финансовых

ресурсов (установление прочной стандартной базы для экономической деятельности

муниципальных образований и т.д.).

Раздел 3 предусматривает, что целью государственной политики в области

развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение

дальнейшего развития МСУ и повышения эффективности его деятельности как

необходимых условий для формирования демократического государства, развитого

в экономическом и социальном отношениях.

Основными задачами государственной политики являются:

• создание условий для реализации органами местного самоуправления права

на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов,

установление местных налогов и сборов;

• завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования

финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование

системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:

— перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в

консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения

финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов,

отнесенных к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и

органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных

государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и

установления минимальных государственных социальных стандартов;

• разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых

ресурсов между:

— федеральными органами государственной власти и органами МСУ;

— органами государственной власти субъектов Федерации;

— органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской

Федерации) и органами местного самоуправления;

— органами местного самоуправления, в случае если на территории

муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

• обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных

источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов,

устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с

учетом специфики муниципальных образований;

• обеспечение конституционного права местного самоуправления на

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,

принятых органами государственной власти;

• обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и

финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных

государственных полномочий, которыми они наделяются.

Основные юридические рамки в отношении местных финансов на федеральном

уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным

законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами и

др. Конституция РФ провозгласила финансово-экономическую самостоятельность

муниципальных образований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается пра-

вом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и

исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, владеть,

пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон),

вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом «н»

ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ

и установил общие принципы организации местного самоуправления, стал

основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на

федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами

местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы

местного самоуправления наделяются только федеральными или региональными

законами с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых

средств.

Федеральный закон, развивая положения Конституции РФ, обязал местные

сообщества принимать устав муниципального образования, указывать в нем

финансовую и экономическую основу осуществления местного самоуправления,

общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной

собственностью.

В отношении финансово-экономической основы местного самоуправления и

вопросов хозяйственной деятельности Федеральный закон, в частности, установил,

что:

• экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная

собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной

собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а

также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению

потребностей населения муниципального образования;

• в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного

самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы,

находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и

организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные

учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и

недвижимое имущество;

• права собственника в отношении имущества, входящего в состав

муниципальной собственности, от имени местного сообщества осуществляют

органы местного самоуправления;

• порядок и условия приватизации муниципальной собственности

определяются населением непосредственно или представительным органом

местного самоуправления;

• органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать

предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной

деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;

• органы местного самоуправления в целях комплексного социально-

экономического развития в соответствии с Законом вправе координировать участие

предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной

собственности;

• органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают,

исполняют местный бюджет и осуществляют контроль за его исполнением;

• органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации)

обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты

путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых

расходов местных бюджетов;

• органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных

основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных

образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов,

выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах

местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов;

• увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного

самоуправления, возникшие в результате решений, принятых органами

государственной власти, компенсируются

органами, принявшими решения.

Федеральный закон установил, что в доходы местных бюджетов зачисляются:

• местные налоги, сборы и штрафы;

• отчисления от федеральных и региональных налогов в соответствии с

нормативами, установленными федеральными и региональными законами,

закрепленными на долговременной основе;

• финансовые средства, переданные органами государственной власти органам

местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;

• поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального

имущества в аренду, от местных займов и лотерей;

• часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в

соответствии с Законом и решениями органов местного самоуправления; другие

средства, образующиеся в результате деятельности органов местного

самоуправления.

Кроме того, законодатель установил, что органы местного самоуправления в

соответствии с федеральными и региональными законами получают плату, в том

числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые до-

бываются на территории муниципального образования.

Указанные нормы должны «заработать» в полную силу при развитии

соответствующих отраслей права (налогового, бюджетного, гражданского и др.), а

также с установлением и законодательным закреплением государственных

минимальных социальных стандартов.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации», вступивший в силу 30 сентября 1997 г., разработан и

действует в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ. Закон также

развивает соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации» внес в действующее и бюджетное законодательства ряд

новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность

органов исполнительной власти в решении вопросов организации местных

финансов.

Закон несколько детализировал основные положения Федерального закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В отношении доходной части местных бюджетов Федеральный закон «О финан-

совых основах местного самоуправления...» установил, что доходная часть местных

бюджетов состоит из:

• собственных доходов;

• поступлений от регулирующих доходов;

• финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства

Фонда финансовой поддержки муниципальных образований);

• средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов Федеральный закон «О

финансовых основах местного самоуправления...» отнес:

• местные налоги, сборы, установленные в соответствии с федеральными

законами;

• другие собственные доходы местных бюджетов;

• доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными

бюджетами на постоянной основе.

К другим собственным доходам местных бюджетов законодатель отнес:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,

находящегося на территории муниципального образования, проводимой в

соответствии с государственной программой приватизации;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду

нежилых помещений, и муниципальных земель;

• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в

соответствии с законодательством Российской Федерации;

• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с

федеральными и региональными законами:

• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством

Российской Федерации;

• не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской

деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам законодатель отнес также доли федеральных налогов,

распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за

муниципальными образованиями на постоянной основе:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в

среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по

субъекту Российской Федерации;

• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного

производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней,

отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных кам-

ней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту

Российской Федерации;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее

5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением

акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные

товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законодатель подтвердил право органов местного самоуправления

(установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации») осуществлять целевые займы.

Следует отметить, что законодатель не включил в Федеральный закон «О

финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

положения, относящиеся к использованию части прибыли муниципальных

предприятий, хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации

местного самоуправления...» установлено, что в доходы местных бюджетов

зачисляется часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и

организаций.

Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 16 июля 1998 г.,

определил, что местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми

актами, принятыми представительными органами местного самоуправления в

пределах, установленных Налоговым кодексом.

К местным налогам законодатель отнес:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследование и дарение;

• местные лицензионные сборы.

Предусмотрено также установление налога на недвижимость, который в

соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавливается субъектами Российской

Федерации (региональный налог). С его введением в действие на территории

соответствующего субъекта Федерации прекращается действие налога на

имущество организаций (региональный налог), налога на имущество физических

лиц и земельного (местные налоги).

Таким образом, с введения в действие регионального налога на недвижимость,

количество местных налогов автоматически сокращается на два вида — налог на

имущество физических лиц и земельный налог. В результате органы местного

самоуправления будут вправе устанавливать лишь два налога и местные ли-

цензионные сборы, названные законодательством.

В первой части Налогового кодекса РФ (ч.1 ст.6) перечислены обстоятельства,

при которых нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются

несоответствующими Налоговому кодексу РФ. В части 2 ст.6 в отношении законов

установлено, что они признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ

при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ч.1 ст.6.

До настоящего момента не приняты: законодательные акты, устанавливающие

процедуры и порядок межбюджетных отношений, основанных на принципах

объективности и прозрачности; государственные минимальные социальные

стандарты, социальные нормы и нормативы в расчете на одного жителя; порядок

расчетов затрат на исполнение органами местного самоуправления переданных

государственных полномочий; порядок компенсации органам местного

самоуправления расходов и недополученных доходов, вызванных решениями

органов государственной власти.

Кроме федерального регулирования вопросов местных финансов существенна

доля законодательного регулирования этой сферы субъектами Российской

Федерации. Вместе с тем лишь в небольшом количестве субъектов Федерации

приняты законы о минимальных местных бюджетах, закреплены на долговременной

основе нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходных

источников, определен порядок расчета средств, передаваемых муниципальным

образованием из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований,

установлен порядок компенсаций органам местного самоуправления расходов и

недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти

субъектов Российской Федерации.

16.6. Финансовая основа осуществления местного самоуправления

Конституцией РФ предусмотрены следующие условия осуществления

полномочий местными органами местного самоуправления:

• четкое разграничение компетенции между уровнями публичной власти,

наделение органов местного самоуправления правами в сфере местных финансов;

• независимое формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов,

установление местных налогов и иных взносов;

• завершение формирования финансово-экономической базы местного

самоуправления в рамках системы налогообложения и бюджетных реформ;

• улучшение системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего

посредством:

— перераспределения средств, выделенных из федерального бюджета для

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечения

финансовой независимости муниципальных образований для решения проблем,

относящихся к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия между государственными органами

власти и местными органами, включая взаимодействие при осуществлении

определенных государственных полномочий, переданных местным органам;

— установления минимальных государственных социальных стандартов как

основы расчетов при осуществлении межбюджетных отношений;

• активное формирование муниципальной собственности как важного

компонента финансово-экономической базы местного самоуправления;

• развитие рынка недвижимости;