Бураковський І. (гол. ред.) Нова влада

Подождите немного. Документ загружается.

НОВА ВЛАДА: ВИКЛИКИ МОДЕРНІЗАЦІЇ

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА

РОЗДІЛ 1. ПОЛІТИКО-ПРАВОВА СФЕРА: ВСЯ ВЛАДА – В ОДНІ

РУКИ!..............................................................................................................4

Вступ

1. Парламентаризм.

2. Виконавча влада.

3. Місцеве самоврядування та регіональна політика.

4. Адміністративна процедура і боротьба з корупцією.

5. Судочинство та кримінальна юстиція.

6. Конституція та конституційне правосуддя.

Загальні висновки.

РОЗДІЛ ІІ. ЕКОНОМІКА УКРАЇНИ: МІЖ КРИЗОЮ ТА

РЕФОРМАМИ………….............................................................................47

Вступ

1. Програма реформ та інфраструктура їх реалізації

2. Соціальна політика

3. Державні фінанси

4. Державна інвестиційна політика

5. Приватизація

6. Комунальний сектор

7. Енергетика

8. Діловий клімат

9. Транспорт та зв'язок

10. Аграрна політика

Висновки: проблеми та ризики модернізації

РОЗДІЛ ІІІ. ЗОВНІШНЯ ТА БЕЗПЕКОВА ПОЛІТИКА: ШАНСИ ТА

МЕЖІ БАГАТОВЕКТОРНОСТІ………………………………...... ................91

Вступ

1. Європейська інтеграція: стратегічний вибір чи імітація?

2. Українсько-російські відносини.

3. Україна та США.

4. Україна та «нові центри впливу».

5. Уроки та наслідки для України новітніх революцій в арабському

світі.

6. Від євроатлантичної інтеграції до співпраці

7. Безпековий сектор та його трансформації

Загальні висновки

РОЗДІЛ IV. ГУМАНІТАРНА СФЕРА: ПОЛІТИКА НАЦІОНАЛЬНОЇ

КОНСОЛІДАЦІЇ ПРОТИ ПОЛІТИКИ РОЗ’ЄДНАННЯ............................135

Вступ

1. Розвиток громадянського суспільства та умови його національної

консолідації

1.1 Третій сектор: стан діалогу суспільства з владою та законодавство

про громадські організації

1.2 Загально-демократичні та національні засади розвитку

громадянського суспільства

1.3 Нове структурування громадянського суспільства: Зарванецька та

Холодноярська ініціативи, рух «Новий громадянин»

1.4 Профспілки, влада, захист трудових прав

2. Фундаментальні права: громадський спротив монополізації влади

2.1 Порушення прав людини державою

2.2 Громадський спротив

2.3 Гендерна дискримінація як показник «недомодернізації» українського

суспільства

3. Свобода слова і мовна політика у масових комунікаціях

3.1 Політика обмеження свободи слова

3.2 Національно-мовна політика у ЗМІ: консолідація чи роз’єднання

нації

3.3 Брак державної політики у сприянні українському сегменту

Інтернету

4. Освітня політика: на шляху до національної дезінтеграції

5. Державна та громадська політики у сфері культурі

5.1 Як визначити культурну політику

5.2 Культурна політика нової влади: книговидання, архіви, музеї,

кінематограф

6. Нова влада і перспективи релігійного миру в Україні

7. Збереження природного середовища як національна політика

ПЕРЕДМОВА

Традиційно консорціум незалежних аналітичних центрів здійснює

моніторинг діяльності нової влади та оцінює результати її роботи. Такий

моніторинг є комплексним аналізом кроків різних гілок влади та їх оцінкою з

погляду відповідності демократичним нормам і цінностям, фундаментальним

інтересам суспільства. Консорціум вже аналізував перші 100 днів чинної влади

<http://dt.ua/articles/60397>. Цього разу ми вирішили не прив’язуватись до

якоїсь дати, а спробувати ідентифікувати основні тенденції діяльності нової

влади, визначити характерні риси її політичної практики у різних сферах.

Нова владна команда прийшла у розпал політичної кризи («значний внесок»

до якої зробили як теперішня опозиція, так і сама нинішня влада). Це серйозно

підірвало її спроможність діяти у межах норм, передбачених статусом

формальних публічних інститутів. Нова влада отримала досить важкий спадок

кризових років. Тому те, що вона часто-густо аргументує свої дії

вимушеністю приймати рішення в ситуації, коли економіка та фінанси країни

виснажені кризою, багато в чому є правильним. Водночас, ці обставини аж ніяк

не можуть виправдати зволікання з реформами та ті політичні кроки, які

суперечать демократичним цінностям.

Нова влада запропонувала Програму реформ. Її можна підтримувати або

критикувати, але слід визнати, що в цілому проблеми та завдання поставлені

досить коректно. Слід відзначити, що багато із заявлених кроків нової влади є

на практиці непопулярними і мають бути реалізовані безвідносно до

політичних симпатій чи антипатій.

Крім програми реформ, Президент наголошує на необхідності створення

громадського телебачення, розвитку інституцій культури – будинків культури,

музеїв, бібліотек, тобто йдеться про впровадження стратегії гуманітарного

розвитку України, яка досі була відсутня. Президент також говорить про

необхідність враховувати критичні зауваження міжнародної правозахисної

органiзацiї Freedom House, спрямовані на покращення ситуації щодо прав

людини та свободи слова.

За цих умов цивілізований діалог між владою та громадянським

суспільством є запорукою формування не декларативної, а справжньої

політичної стабільності. Її головною рисою є повага влади до суспільства і

суспільства до влади, продумана політика консолідації суспільства та

безумовне дотримання демократичних цінностей, насамперед самою владою.

Ясна річ, кожен період історії країни має свою специфіку, яка багато в чому

визначає природу, зміст а пріоритети відповідних соціально-економічних

перетворень. Таким стратегічним напрямком реформ є модернізація України.

Свого часу коаліція експертів підготувала комплексне бачення проблем

модернізації України (Модернізація України. Визначення пріоритетів реформ.

Проект до обговорення. --

<http://www.cpaec.org.ua/files/Project_Ukraine_Large_Version.pdf;

http://parlament.org.ua/index.php?action=election&id=10&ar_id=1986&as=0>).

Ми вважаємо, що ті соціально-економічні та політичні процеси, які

відбуваються сьогодні в країні, зайвий раз свідчать про те, що будь-які кроки

влади - це завжди вибір між модернізацією країни та збільшенням

історичного відставання. Саме з цих позицій автори аналітичних доповідей

намагались оцінити, наскільки політика нової влади у ключових сферах

вирішує історичне завдання модернізації країни.

Редакційна колегія

Ігор Бураковський – Головний редактор

Євген Бистрицький

Ігор Коліушко

Олександр Сушко

Науковий редактор – Олег Білий

Автори та редактори розділів вказані на початку кожного Розділу.

За підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

РОЗДІЛ 1. ПОЛІТИКО-ПРАВОВА СФЕРА: ВСЯ ВЛАДА – В ОДНІ

РУКИ!

Зміст

Вступ

1. Парламентаризм.

2. Виконавча влада.

3. Місцеве самоврядування та регіональна політика.

4. Адміністративна процедура і боротьба з корупцією .

5. Судочинство та кримінальна юстиція

6. Конституція та конституційне правосуддя

Загальні висновки

Відповідальний редактор розділу – Ігор Коліушко

Авторський колектив: Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Олександр Банчук,

Роман Куйбіда, Юлія Кириченко, Ярина Журба, Олексій Курінний, Валентина

Стоян (всі – Центр політико-правових реформ), Ігор Когут, Олена Чебаненко,

Олександр Заславський (всі – Лабораторія законодавчих ініціатив), Анатолій

Ткачук (Інститут громадянського суспільства)

ВСТУП

На початок 2010 року, коли в Україні відбулися президентські вибори і

до влади прийшла Партія Регіонів, була очевидною необхідність ґрунтовних

інституційних реформ всієї системи публічної влади. Погана державна влада

здатна змарнувати найкращі потенційні можливості суспільства. Неправильна

інституційна організація держави не лише унеможливлює конкретні галузеві

реформи, а й стимулює корупцію, не дозволяє адекватно реагувати на

внутрішні та зовнішні виклики. Таким чином, суспільний розвиток може

відбуватися лише на фундаменті правильної інституційної організації та

якісного персонального складу державної влади, в тому числі і органів

місцевого самоврядування.

За останні 15 років зусиллями численних представників українських

аналітичних центрів і наукових установ, працівників органів влади та

самоврядування, іноземних консультантів у нашій країні напрацьовано

величезний обсяг знань щодо раціональної та адекватної часу і можливостям

інституційної організації всієї системи публічної влади. На жаль, ці

напрацювання залишаються здебільшого лише в теорії, теоретичних та

практично-рекомендаційних публікаціях. Більшість з них досі не втілено у

життя і не працюють на прискорення суспільного розвитку України. В останні

роки ці теоретичні знання почали дедалі активніше прориватися на сторінки

офіційних документів, які окреслювали напрямки реформування та розвитку

різних сфер організації публічної влади в Україні. Як приклади можна навести

Концепцію розвитку законодавства про державну службу, Концепцію

вдосконалення судочинства задля утвердження справедливого суду в Україні

відповідно до європейських стандартів, Концепцію реформування

кримінальної юстиції в Україні, затверджені Президентом Ющенком

Концепцію державної регіональної політики, Концепцію реформи місцевого

самоврядування, проект Концепції реформування публічної адміністрації був

підготовлений і узгоджений в останній редакції із залученням усіх необхідних

урядових структур Кабінетом Міністрів Тимошенко. Усі ці документи

проходили (а деякі і не раз) експертизи у провідних міжнародних експертних

інституціях і отримували там позитивні оцінки.

На виконання цих і багатьох інших документів станом на початок 2010

року були підготовлені законопроекти: Про судоустрій і статус суддів,

Кримінального процесуального кодексу, Про прокуратуру, Про міністерства та

інші центральні органи виконавчої влади, Про державну службу,

Адміністративно-процедурного кодексу, Виборчого кодексу, Про державну

регіональну політику, Про адміністративно-територіальний устрій, Про місцеве

самоврядування, Про місцеві державні адміністрації та інші. Більшість з цих

законопроектів готувалися з широким залученням українських науковців та

незалежних експертів і отримали позитивні відгуки міжнародних експертних

установ. Деякі з них були навіть уже прийняті в першому читанні Верховною

Радою. Здавалося, лише персональне протистояння двох осіб на владному

олімпі України не дозволяли втілити в життя ці довгоочікувані реформи.

На необхідність якнайшвидшої їх реалізації робився акцент і у

відповідному розділі Стратегії модернізації України, підготовленій напередодні

президентських виборів 2010 року широкою коаліцією незалежних аналітичних

центрів та окремих експертів. Цього ж вимагали численні зобов’язання, взяті

Україною перед міжнародними організаціями, насамперед Радою Європи, а

також в рамках політики європейської та євроатлантичної інтеграції.

Проте влада, сформована Партією Регіонів у результаті президентських

виборів 2010 року, вирішила почати все спочатку. Аналізу того, як їй це

вдалося і до чого це призвело присвячений даний розділ Моніторингу.

1. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

Утворення парламентської коаліції та Уряду волюнтаристським

шляхом

Завданням номер один новообраний Президент та його соратники вважали

формування пропрезидентського уряду. Варіант, за яким це завдання було

розв’язане , з громадськості мало хто передбачав, адже прогнозувались лише

варіанти, які могли б бути реалізовані виключно в межах права.

Чинні на той час конституційні положення визначальні повноваження

щодо формування уряду закріплювали за коаліцією депутатських фракцій.

Парламентські сили, що підтримували формування сприятливого для

Президента уряду, не налічували у своїй кількості більшості, а отже не могли

сформувати коаліцію депутатських фракцій. Якщо б події розвивались у

правовому руслі, то пропрезидентські політичні сили мали б задля формування

уряду піти на пошук компромісу з іншими фракціями, як це і відбувається в

усіх демократичних країнах у подібних ситуаціях. Однак було реалізовано

інший сценарій.

9 березня 2010 р. Верховна Рада внесла зміни до Регламенту, якими

передбачила, що до складу коаліції можуть входити, крім депутатських

фракцій, також окремі народні депутати. Неконституційність такого способу

формування коаліції була очевидною, адже Конституційний Суд у 2008 р. чітко

розтлумачив, що суб’єктами формування коаліції є лише депутатські фракції

11 березня Голова Верховної Ради повідомив про сформування у

Верховній Раді коаліції депутатських фракцій «Стабільність і реформи», до

складу якої увійшли фракції Партії регіонів, Комуністичної партії та Блоку

Литвина, а також окремі народні депутати із фракцій, що не увійшли до складу

коаліції. У цей же день Верховна Рада сформувала новий Уряд на чолі з

Миколою Азаровим.

Щоб обгрунтувати легітимність сформованої у новий спосіб коаліції, її

представники звернулися до Конституційного Суду. Останній, на превелике

здивування правової спільноти, кардинально змінив свою правову позицію

щодо тлумачення поняття «коаліція депутатських фракцій» і у прийнятому 6

квітня рішенні

визначив, що окремі народні депутати можуть входити до

складу коаліції

Політична реструктуризація Верховної Ради

Зміни до Регламенту Верховної Ради від 9 березня виявились достатньою

умовою для її політичної реструктуризації, що яскраво демонструє суто

імітаційний характер політичних зобов’язань, що на їхній основі формувався

склад чинного Українського Парламенту. Так, до коаліції, крім

пропрезидентських депутатських фракцій та 4 позафракційних народних

депутатів, увійшли також, діючи з певних причин всупереч декларованим

політичним цілям і зобов’язанням, заради яких їх і було обрано, по 6 депутатів

із складу фракцій БЮТ і НУ-НС.

«Коаліція депутатських фракцій та народних депутатів» після підписання

коаліційної угоди виявилася відкритою до збільшення у порядку, не

передбаченому законом. Так, мабуть, внаслідок внесення 9 березня змін,

Регламент і далі передбачав можливість змін у складі коаліції шляхом

приєднання до неї або виходу із її складу виключно депутатських фракцій.

Однак ані відсутність правової підстави, ані зобов’язання перед виборцями не

стали перешкодою для подальшої міграції народних депутатів від опозиційних

депутатських фракцій до новоствореної коаліції як відкрито – шляхом подання

заяви про включення до коаліції, так і латентно – через голосування в унісон із

коаліцією за помахом руки її «диригента» М. Чечетова. У вересні фракція БЮТ

Рішення Конституційного Суду України від 17.09.2008 р. № 16-рп у справі про коаліцію депутатських фракцій

у Верховній Раді України

Рішення Конституційного Суду України від 06.04.2010 р. № 11-рп у справі стосовно можливості окремих

народних депутатів брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України

Детальніше про Рішення Конституційного Суду від 6 квітня 2010 року див. підрозділ «Конституція та

конституційне правосуддя»

виключила зі свого складу 28 депутатів, які постійно підтримували коаліцію

під час голосувань. Після цього кількість членів фракцій БЮТ склала лише 124

депутати, в той час як до Парламенту їх було обрано 156. Загалом політична

структура Верховної Ради станом на початок 2011 року істотно вірізнялася від

тієї, яка передбачалася за результатами парламентських виборів 2007 року, що

свідчить про нівелювання народного волевиявлення.

Стан і діяльність опозиції у Верховній Раді

Стан парламентської опозиції обумовлюється сплетінням проблем у

підходах до правового регулювання її діяльності та її політичної слабкості.

Загалом можна констатувати: за нової влади правові процедури, на

основі яких почала регламентувалась діяльність опозиції аж ніяк не сприяли

формуванню опозиції дієвої. Так, Закон «Про Регламент Верховної Ради

України», прийнятий 10 лютого 2010 р. обмежував право на опозиційність

кількісно менших політичних сил, порівняно із домінуючою в опозиційному

таборі депутатською фракцією. 27 квітня 2010 р. до Регламенту були внесені

зміни в частині регулювання парламентської опозиції. Хоча ці зміни й усували

деякі проблемні аспекти регламентування діяльності опозиції, вони вносились,

як видається, не задля пошуку оптимального варіанту її правового

регулювання, а з метою сприяння в конкретних політичних умовах її

деконсолідації, а відтак послаблення. Після ухвалення 30 вересня 2010 р.

Конституційним Судом рішення, яке повернуло Україну до Конституції в

редакції 1996 р., Верховна Рада вилучила зі свого Регламенту норми не лише

про коаліцію, що справді було обумовлене потребою приведення Регламенту у

відповідність із відновленими конституційними положеннями, а й про

парламентську опозицію. Таким чином, формальне існування інституту

опозиції у стінах законодавчого органу фактично було скасовано, що є кроком

назад на шляху розвитку українського парламентаризму.

Щодо політичної діяльності парламентської опозиції, то вона носила

несистемний, неконструктивний, здебільшого протестний характер. Опозиція

не спромоглася запропонувати суспільству системного бачення

альтернативного варіанту політики. Політична риторика звелася до взаємних

гучних звинувачень опозиції і влади щодо питань, які впливають на рейтинг.

Протестна діяльність опозиції проявлялася у відмові брати участь у

голосуванні та блокуванні трибуни. Найбільший резонанс викликала спроба

опозиції протидіяти ратифікації угоди про подовження перебування

Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, у відповідь

на яку представники більшості вдалися до фізичної сили, що зрештою вилилось

у ганебну бійку в сесійному залі Парламенту. Варто зазначити, що в цій

ситуації опозиції годі було сподіватись на процедурно-правові способи

протидії ухваленню зазначеної угоди, адже процес її підписання відбувався

закрито від суспільства, а її ратифікація – без дотримання встановленої

процедури.

Ставлення владної більшості до опозиції має відверто реваншистський

характер. Чітко простежується незацікавленість влади в існуванні

конструктивної опозиції як у стінах Верховної Ради, так і поза ними. Суспільно

вагомі законопроекти та поправки до законопроектів, що підтримуються

опозицією, як правило, не мають шансу бути прийнятими незалежно від їх

змісту. Єдиним винятком можна назвати Закон «Про доступ до публічної

інформації», який усе ж таки був ухвалений у січні 2011 року під тиском

тривалої та широкої громадської кампанії. Бійки в сесійному залі стали

способом приборкання опозиції, запобігання її активності. Найпоказовішим

прикладом стало 16 грудня 2010 р., коли ввечері після закриття засідання

група депутатів від Партії регіонів зайшла до сесійного залу і вчинила побиття

опозиційних депутатів, які блокували трибуну Верховної Ради, вимагаючи

припинити політичні репресії проти лідера БЮТ Ю. Тимошенко.

Такі події у Верховній Раді стали не лише предметом численних

політичних заяв і осуду міжнародної спільноти, а й остаточно підірвали довіру

українських громадян до законодавчого органу, яка і до того була невисокою.

Організація законодавчого процесу

До вже звично характерних порушень законодавчого процесу, як от

недотримання вимоги про особисте голосування, після формування у

Верховній Раді коаліції «Стабільність та реформи» додалась низка нових

порушень, які взагалі ставлять під сумнів інституційну спроможність

Українського Парламенту. Найбрутальнішим з них, мабуть, є керовані

голосування, що одержали назву «чечетовщина», оскільки результат

голосування визначається за помахом руки депутата від Партії регіонів М.

Чечетова, якому передають від Адміністрації Президента папірець із

вказівками щодо голосувань у вигляді позначок «+» або «-», тобто підтримати

чи відхилити відповідне питання. Це перетворило законодавчий процес на

профанацію, покликану лише формально легітимізувати рішення.

Найкрасномовніше про нівелювання законодавчого органу, мабуть, говорить

те, що деякі закони при в опублікованому варіанті виявляються змістовно

істотно підправленими вже після їх «остаточного» схвалення Парламентом.

Регулярною стала практика форсування законодавчої процедури ціною її

численних порушень, ухвалення законів навіть у день внесення відповідного

законопроекту. Якщо законопроект не є нагальним, то формально виконані

процедури все одно є доволі умовними. Висновки експертних управлінь

Верховної Ради ігноруються. Часто конструктивні поправки навіть народних

депутатів від пропрезидентської більшості не підтримуються із незрозумілих

причин. Трапляються парадоксальні ситуації, коли самі ж автори поправок не

голосують за них, якщо на це немає відповідного дозволу від президентської

Адміністрації. Безмежні конформізм і лояльність до більшості народних

депутатів до Президента і його адміністрації стали причиною цілковитого

вихолощення суті законодавчого процесу . Водночас вони по суті позбавляють

сенсу законодавчу роботу решти народних обранців.

Законодавча процедура не була дотримана навіть при голосуванні за зміни

до Конституції. Так, 18 листопада 2010 р. – за день перед попереднім

схваленням змін до Конституції – був прийнятий закон (до речі, в день

внесення відповідного законопроекту), яким із Регламенту Верховної Ради

вилучалась вимога, відповідно до якої голосування за конституційні зміни

проводиться поіменно шляхом подачі іменних бюлетенів з особистими

підписами народних депутатів. Таким чином, перешкода до забезпечення

необхідних результатів голосування була усунута. При остаточному

голосуванні за конституційні зміни щодо строків повноважень

представницьких органів 1 лютого 2010 р., що здійснювалось картками, серед

тих, хто проголосував «за», виявився народний депутат В.Ар’єв, який на

момент голосування перебував у іншій державі і його карточка для

голосування була разом з ним.

Усі ці тенденції у законодавчому процесі змушують констатувати радше

номінальне існування законодавчого органу і фактичне перетворення

Верховної Ради на «кишеньковий» парламент при Адміністрації Президента та

Кабінеті Міністрів.

Підготовка змін до законодавства про всеукраїнський референдум та

про вибори

У квітні 2010 р. депутат від Партії регіонів Д. Шпенов вніс на розгляд

Верховної Ради проект Закону «Про всеукраїнський референдум» № 6278.

Проект, всупереч положенням Конституції, передбачав можливість ухвалення

на референдумі нової Конституції, закону про внесення змін до Конституції, а

також скасування на всеукраїнському референдумі внесених до Конституції

змін без участі Верховної Ради та представницького органу установчої влади.

Цей законопроект без перебільшення можна оцінити як загрозу засадам

демократичної та правової держави, адже в основу Проекту була покладена не

ідея референдуму як форми прямої демократії, через яку народ здійснює своє

волевиявлення, а ідея референдуму як інструменту влади для впровадження

ініційованих нею змін в обхід встановленим процедурам.

Під час розгляду в липні 2010 р. законопроекту у другому читанні

несподівано для основної пропрезидентської сили Партії регіонів їх соратники

у коаліції Комуністична партія та Блок Литвина повним складом підтримали

поправку про виключення положення щодо можливості скасування на

референдумі внесених до Конституції змін. Після цього законопроект був

відправлений на повторне друге читання і до його розгляду Парламент наразі

не повертався. З цього можна зробити висновок, що мотивацією влади до

ухвалення законопроекту у цей момент було можливе винесення на

всеукраїнський референдум питання про скасування внесених до Конституції у

2004 році змін, які передбачали значно менший обсяг повноважень Президента,

ніж Конституція в редакції 1996 р. Прикметно, що менш ніж через тиждень

після провалу голосування коаліції щодо законопроекту про референдум до

Конституційного Суду надійшло подання щодо визнання неконституційними

внесених у 2004 році змін до Конституції

Детальніше див. підрозділ «Конституція та конституційне правосуддя»

Бураковський І. (гол. ред.) Нова влада - виклики модернізації

Подождите немного. Документ загружается.