Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции

Подождите немного. Документ загружается.

Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

компетенции

Андреев Д.С.Дефектные административно-правовые акты, принятые с

нарушением компетенции // Законодательство, N9, сентябрь 2010г. – 19 c.

Содержание

1.Понятие и виды дефектных административно-правовых актов, принятых с на

рушением компетенции...................................................................................................2

2.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

компетенции по предмету...............................................................................................3

3.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

территориальных пределов компетенции.....................................................................6

4.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

компетенции по времени.................................................................................................9

Заключение....................................................................................................................12

Список литературы........................................................................................................13

1.Понятие и виды дефектных административно-правовых актов, принятых с на

рушением компетенции

Административно-правовой акт является основной формой

реализации компетенции субъектов публичной администрации*(1). При

принятии административно-правовых актов должны соблюдаться общие

(относящиеся к любым актам) и специальные (относящиеся лишь к некоторым

актам) требования законности, а также требования организационно-технического

характера*(2). Общепризнано, что одно из общих требований законности -

наличие у органа (должностного лица) компетенции на принятие акта. Нарушение

данного требования делает акты дефектными.

В самом общем виде компетенцию определяют как систему полномочий,

т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода, по осуществлению

государственной власти. В составе компетенции выделяют несколько элементов:

во-первых, право (по отношению к подвластным субъектам) и обязанность (по

отношению к государству) осуществлять управленческие функции в определенной

сфере (что предполагает предоставление права решать или принимать участие в

решении некоторого круга вопросов); во-вторых, конкретные государственно-

властные полномочия - право принимать административно-правовые акты и

непосредственно применять принуждение*(3).

Управленческая деятельность всегда осуществляется в определенной

предметной области, как правило, имеет пространственные и временные

границы*(4). Таким образом, предмет ведения, пространство и время - это три

универсальных параметра, с помощью которых описываются пределы

компетенции любого субъекта публичной администрации.

Все вышеизложенное позволяет определить дефектный административно-

правовой акт, принятый с нарушением компетенции, как акт, который принят

субъектом публичной администрации с нарушением пределов (границ) тех

властных полномочий, которыми он наделен законами и подзаконными

правовыми актами. В зависимости от того, какой предел компетенции нарушен

при принятии акта, дефектные административно-правовые акты могут быть

подразделены на акты, принятые с дефектами компетенции по предмету,

территории и времени*(5).

2.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

компетенции по предмету

Данный вид дефектов в первую очередь связан с нарушением общих

принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в

государстве. Применительно к современному российскому государству, в самом

общем виде, можно выделить следующие случаи принятия таких дефектных

административно-правовых актов.

Во-первых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения уровней

публичной власти. Речь идет об актах органов исполнительной власти

(федеральных и субъектов Российской Федерации), принятых в целях решения

вопросов местного значения*(6), а также актах исполнительно-распорядительных

органов местного самоуправления (далее - местные администрации), принятых в

целях реализации государственных полномочий*(7). Такие акты нарушают

конституционные принципы*(8) недопустимости произвольного присвоения

публичной власти и самостоятельности осуществления государственной власти и

местного самоуправления (ст.  3 , 11, 12, 130 Конституции РФ)*(9).

Во-вторых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения

полномочий внутри публичной власти определенного уровня. Здесь в первую

очередь нужно назвать административно-правовые акты, принятые по предметам,

входящим в компетенцию законодательной и судебной ветвей власти*(10).

Подобные акты нарушают принцип разделения государственной власти на

законодательную, исполнительную и судебную (ст.  10 Конституции РФ).

Федеративная природа нашего государства предполагает разграничение

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Конституция РФ выделяет предметы ведения Российской Федерации (ст.  71 ),

предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.  72 ) и

предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст.  73 ). В компетенцию

федеральных органов исполнительной власти входят полномочия по предметам

ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по

предметам совместного ведения. Компетенцию органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации составляют полномочия по предметам ведения

субъектов Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской

Федерации по предметам совместного ведения*(11). Принятие административно-

правовых актов вопреки этому правилу приводит к тому, что они становятся

дефектными. Такие акты нарушают конституционный принцип федерализма (ст.  5 ,

11 Конституции РФ)*(12).

Принцип федерализма, помимо прочего, предполагает самостоятельность

органов государственной власти субъектов Российской Федерации в

осуществлении принадлежащих им полномочий*(13). Это означает, что органы

исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации не обладают

полномочиями по реализации компетенции органов исполнительной власти

другого субъекта Российской Федерации. Административно-правовые акты,

принятые вопреки этому правилу, также будут содержать в себе дефекты

компетенции по предмету*(14).

Базовым принципом организации власти на уровне муниципального

образования является разграничение компетенции между представительным

органом и местной администрацией*(15). В данном случае нарушением

компетенции по предмету будет принятие местной администрацией

административно-правового акта, которым реализуется полномочие, относящееся

к компетенции представительного органа муниципального образования. В

соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления местная

администрация реализует полномочия по решению вопросов местного значения

своего муниципального образования. Соответственно, принятие местной

администрацией одного муниципального образования административно-

правового акта, направленного на решение вопросов местного значения другого

муниципального образования, будет нарушением компетенции по предмету*(16).

Такие акты являются дефектными, они нарушают принцип самостоятельности

местного самоуправления*(17).

В-третьих, нарушение компетенции с точки зрения разграничения

полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня*(18).

Действующие в настоящее время система и структура федеральных органов

исполнительной власти определены Указами Президента РФ от 9 марта 2004  г.

N  314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(19)

и от 12 мая 2008  г. N  724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов

исполнительной власти"*(20). В соответствии с этими нормативными правовыми

актами федеральные органы исполнительной власти могут создаваться в виде

федеральных министерств (осуществляют функции по выработке

государственной политики и нормативно-правовому регулированию),

федеральных служб или служб (осуществляют функции по контролю и надзору) и

федеральных агентств (осуществляют функции по оказанию государственных

услуг и управлению государственным имуществом). Административно-правовые

акты будут содержать дефект компетенции по предмету, если один федеральный

орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого

федерального органа исполнительной власти. В качестве некоторых примеров

можно привести следующие случаи: принятие органом общей компетенции

(Правительством РФ) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа

отраслевой компетенции (министерства), и наоборот; принятие вышестоящим

органом (министерством) акта по вопросам, составляющим компетенцию

нижестоящего органа (службы и агентства, подведомственных данному

министерству), и наоборот; принятие органом одной ведомственной

принадлежности (службой, подведомственной одному министерству) акта по

вопросам, составляющим компетенцию органа другой ведомственной

принадлежности (службы, подведомственной другому министерству); принятие

актов с нарушением функционального принципа организации системы

федеральных органов исполнительной власти - служба издает нормативные акты,

министерство принимает акты контрольно-надзорного характера*(21).

По общему правилу федеральный орган исполнительной власти принимает

административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда

предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным,

одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной

власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-

правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом

по согласованию с другими*(22). В науке административного права такие акты

именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по

согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно

согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о

том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию,

заключается в их разной волевой природе, точнее, в особенностях процессов

волеформирования и волеизъявления*(23). Так, совместный акт - это, по сути,

одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место

множественность лиц на властной стороне государственного управления*(24). В

случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений,

но совершенно разной юридической значимости: первое - волеизъявление,

направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано

принятие акта, остальные - волеизъявления, направленные на согласование

проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне

государственного управления нет, вовне выступает только орган, принявший

данный акт, а не согласующие органы*(25). Это влияет на разный характер

дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если

совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь

должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет,

по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным

для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на

принятие совместного акта наделены все органы сразу, ни у одного из них в

отдельности такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация

несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного

органа (того, который должен согласовать проект акта с другими), все остальные

не уполномочены принимать акт по данному предмету, они могут лишь его

согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без

согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт

принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть

нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта - это стадия

процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно

сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия

какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по

предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами,

содержит в себе процедурный дефект.

3.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

территориальных пределов компетенции

Каждый субъект публичной администрации, как правило, имеет свой

территориальный или пространственный масштаб деятельности*(26). Нарушение

этого масштаба при принятии административно-правовых актов делает их

дефектными. Обычно дефекты компетенции по территории возникают в случае,

когда акты принимаются органами, имеющими разный пространственный масштаб

деятельности. К примеру, когда акт принят одним территориальным органом

федерального органа исполнительной власти вместо другого.

По общему правилу компетенция субъекта публичной администрации, в том

числе ее пространственные пределы, производна от компетенции

соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, ее

субъектов, муниципальных образований). Поэтому дефектным будет, например,

акт органа исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации,

распространяющий свое действие на территорию другого субъекта Российской

Федерации, или акт местной администрации одного муниципального образования,

распространяющий свое действие на территорию другого муниципального

образования*(27).

Анализ практики оспаривания административно-правовых актов с

дефектами компетенции по территории показывает, что суды не всегда

достаточно четко определяют правовую природу соответствующего дефекта. Это

оказывает серьезное влияние на исход таких дел. К примеру, по общему правилу

дело об административном правонарушении рассматривается по месту его

совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство

по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по

месту жительства данного лица (ч.  1 ст.  29.5 КоАП РФ). Очевидно, что

административно-правовой акт, принятый субъектом административной

юрисдикции с нарушением данного положения, будет дефектным. Однако при

этом на практике возник вопрос: какова природа такого дефекта - это дефект

процедуры или компетенции? Следует отметить, что ответ на данный вопрос

имеет важное прикладное, а отнюдь не только теоретическое значение. Дело в

том, что согласно ч.  2 ст.  211 АПК РФ при рассмотрении заявления об

оспаривании решения административного органа о привлечении к

административной ответственности нарушение порядка принятия этого решения

(дефект процедуры) и принятие органом или должностным лицом решения с

превышением их полномочий (дефект компетенции) являются самостоятельными

основаниями для признания арбитражным судом оспариваемого решения

незаконным и его отмены полностью или в части. При этом, как указывает

Высший Арбитражный Суд РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об

оспаривании постановления административного органа о привлечении к

административной ответственности суд установит, что оно принято

неправомочным органом (дефект компетенции), суд принимает решение о

признании незаконным оспариваемого постановления и его отмене. Нарушение

же административным органом при производстве по делу об административном

правонарушении установленных КоАП РФ процессуальных требований является

основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления

только при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не

позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть

дело*(28).

В ряде случаев судебные органы квалифицировали нарушение субъектами

административной юрисдикции общего правила территориальной

подведомственности рассмотрения дел об административном правонарушении

как процедурный дефект, а не дефект компетенции. Это приводило к тому, что

суды оценивали существенность таких нарушений, совершенно забывая о том,

что административно-правовые акты приняты не уполномоченными на то

органами, вопреки установленной законом компетенции*(29). Думается, что в

данных случаях суды неверно истолковали закон и неправильно определили

юридическую природу соответствующих дефектов. С теоретической точки зрения

представляется, что определение в ст.  29.5 КоАП РФ места рассмотрения дела об

административном правонарушении является не чем иным, как указанием

территориальных масштабов деятельности субъектов административной

юрисдикции, т.е. эта норма устанавливает пространственные пределы их

компетенции. Следовательно, вынесение постановления о назначении

административного наказания вопреки данному требованию - это нарушение

именно правил компетенции. Такой дефект, в отличие от дефекта процедуры,

должен влечь за собой признание соответствующего постановления

недействительным независимо от того, было ли само дело рассмотрено

всесторонне, полно и объективно. В противном случае, если довести до своего

логического конца позицию о признании такого нарушения процедурным, придется

признать, что при всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела об

административном правонарушении постановление о назначении

административного наказания за такое правонарушение может принять любой

субъект административной юрисдикции вне зависимости от пространственных и

иных пределов своей компетенции. Думается, это будет явно диссонировать с

принципом законности в производстве по делам об административных

правонарушениях. Так, в ч.  2 ст.  1.6 КоАП РФ прямо предусмотрено, что

применение административного наказания осуществляется в пределах

компетенции органа или должностного лица в соответствии с законом.

4.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением

компетенции по времени

Представляется, что применительно к проблеме дефектных

административно-правовых актов существенным является выделение двух видов

сроков: во-первых, сроков, которые определяют временные (темпоральные)

пределы компетенции субъектов публичной администрации; во-вторых,

организационно-процедурных сроков.

Отличительным признаком сроков первого вида является то, что по их

истечении субъект публичной администрации утрачивает полномочие на принятие

соответствующего административно-правового акта. Говоря иными словами,

данные сроки "погашают" компетенцию субъекта публичной администрации,

лишая его законных оснований для деятельности. Таким образом, можно

утверждать, что сроки, определяющие временные (темпоральные) пределы

компетенции субъектов публичной администрации, относятся к числу давностных

сроков и по своей правовой природе являются пресекательными*(30). Сущность

данных сроков может быть определена общей формулой "по их истечении орган

не вправе принимать акт". Административно-правовые акты, принятые по

истечении данных сроков, будут содержать в себе дефект компетенции по

времени, так как законные основания для их принятия отпали.

В отличие от этого, истечение организационно-процедурных сроков не

"погашает" компетенцию субъектов публичной администрации на принятие

соответствующих административно-правовых актов. Такие сроки регламентируют

темпоральный аспект осуществления тех или иных административных процедур,

их цель - рациональная правовая организация развертывания данных процедур

во времени. Субъект публичной администрации обладает компетенцией на

принятие административно-правового акта как до, так и после истечения данных

сроков*(31). Сущность организационно-процедурных сроков может быть

определена формулой "в течение этих сроков орган обязан принять акт". По

истечении таких сроков органы не утрачивают своих полномочий на принятие

соответствующих административно-правовых актов. Следовательно, акты,

принятые за пределами данных сроков, не будут содержать дефектов

компетенции, они будут дефектны по процедуре их принятия.

Следует обратить особое внимание на фундаментальное различие таких

дефектов в аспекте их возможного влияния на действительность

административно-правовых актов. Нарушение сроков, определяющих пределы

компетенции, является основанием для признания судом административно-

правового акта недействительным. Наоборот, нарушение организационно-

процедурных сроков может стать таким основанием только при наличии

специальных условий - если оно является существенным или привело (могло

привести) к принятию незаконного акта с точки зрения его содержания*(32).

Изучение практики показывает, что неправильное определение судами правовой

природы срока, нарушенного субъектом публичной администрации при принятии

административно-правового акта, ведет к неверному установлению допущенного

при этом дефекта, и, как следствие, к серьезным ошибкам в процессе вынесения

итоговых решений. Так, в соответствии с п.  51 Федерального закона от 21 июля

1997г. N119-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(33) арест на имущество

должника налагается не позднее одного месяца со дня вручения должнику

постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых

случаях - одновременно с его вручением. Должники, ссылаясь на пропуск службой

судебных приставов этого срока, обращались в суды с заявлениями о признании

постановлений о наложении ареста на имущество недействительными.

Арбитражные суды рассматривали данный срок в качестве срока, который

определяет временные (темпоральные) пределы компетенции. На этом

основании они считали, что служба судебных приставов не имела права

принимать постановления о наложении ареста на имущество должника по

истечении этого срока, и признавали их незаконными. Президиум ВАС РФ

решения нижестоящих судов отменил и в удовлетворении заявлений отказал,

указав, что данный срок является организационно-процедурным, а служба