Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции

Подождите немного. Документ загружается.

судебных приставов вправе принять постановление об аресте имущества

должника и по истечении данного срока, вплоть до окончания исполнительного

производства*(34).

Заключение

В зависимости от того, какие требования законности нарушены при

принятии того или иного административно-правового акта, он может быть

дефектным по компетенции, содержанию, процедуре принятия и форме. При этом

бывают ситуации, когда акт содержит дефекты компетенции (по предмету,

территории, времени), но не является дефектным с точки зрения своего

содержания и процедуры принятия, и наоборот. Поэтому нарушение правил

компетенции является самостоятельным и независящим от нарушения других

требований законности основанием прекращения (внесудебного или судебного)

действия дефектных административно-правовых актов. В связи с этим

правильное определение понятия и видов административно-правовых актов с

дефектами компетенции имеет важное научно-практическое значение.

Список литературы

1. БахрахД.Н. Очерки теории российского права. М., 2008.

2. ВедельЖ. Административное право Франции. М., 1973.

3. КозловЮ.М. Административное право: Учебник. М., 2005.

4. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции.

М., 1994.

5. ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

6. НиколаеваМ.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М.,

1975.

7. ПахомовИ.Н. О правомерности актов советского государственного

управления // Ученые записки Львовского государственного университета

им.Ив.Франко. Т.XXVII. Серия юридическая. Вып.2. Львов, 1954.

8. ПронинаВ.С. Центральные органы управления народным хозяйством. М.,

1971.

9. РихтерИ., ШуппертГ.Ф. Судебная практика по административному

праву: Учебное пособие. М., 2000.

10. Советское административное право. Методы и формы государственного

управления. М., 1977.

Д.С.Андреев,

аспирант сектора административного права

Института государства и права РАН

"Законодательство", N9, сентябрь 2010г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) В рамках данной статьи под субъектами публичной администрации

будут пониматься органы исполнительной власти, исполнительно-

распорядительные органы местного самоуправления, иные органы (организации)

или должностные лица, осуществляющие публичную исполнительно-

распорядительную деятельность.

*(2) См., напр.: КозловЮ.М. Административное право: Учебник. М., 2005.

С.399-401; СалищеваН.Г. Требования социалистической законности,

предъявляемые к актам государственного управления // Советское

административное право. Методы и формы государственного управления. М.,

1977. С.88-99.

*(3) См.: ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С.40, 44,

51, 52, 101, 102.

*(4) Там же. С.71-76, 101.

*(5) Такая классификация нарушений компетенции приводилась и в

советской административно-правовой литературе. См., к примеру: ПахомовИ.Н. О

правомерности актов советского государственного управления // Ученые записки

Львовского государственного университета им.Ив.Франко. Т.XXVII. Серия

юридическая. Вып.2. Львов, 1954. С.37. Во французском административном

праве различают три вида некомпетентности: во-первых, ratione materiae -

материальная, обусловленная обстоятельствами самого дела; во-вторых, ratione

loci - территориальная, обусловленная обстоятельствами места; в-третьих, ratione

temporis - темпоральная, обусловленная обстоятельствами времени. См., напр.:

Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М.,

1994. С.54; ВедельЖ. Административное право Франции. М., 1973. С.365.

*(6) В качестве примера такого рода актов можно назвать акты органов

исполнительной власти о распоряжении имуществом, находящимся в

муниципальной собственности, или об утверждении местных нормативов

градостроительного проектирования.

*(7) Административно-правовыми актами данного вида будут акты местных

администраций о принятии решения об условиях приватизации федерального

имущества или о возврате излишне уплаченных (взысканных) таможенных

пошлин.

*(8) В этом плане такие акты можно рассматривать как неконституционные.

Проблема соотношения неконституционных и незаконных правовых актов

является малоисследованной в нашей юридической науке и вызывает большое

количество споров на практике. См., напр.: Постановление Конституционного Суда

РФ от 16 июня 1998г. N19-П "По делу о толковании отдельных положений

статей125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N25.

Ст.3004.

*(9) Следует отметить, что законодательством предусмотрены случаи,

когда органы исполнительной власти или местные администрации вправе

реализовывать "чужие полномочия", то есть полномочия по предметам ведения,

которые входят в состав компетенции публичной власти другого уровня. К таким

случаям, во-первых, относится осуществление органами местного

самоуправления отдельных государственных полномочий (ч.  2 ст.  14.1 , ч.  2

ст.  15.1 , ч.  2 ст.  16.1 , ст.  19 Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" (с посл. изм. и доп.) (далее - ФЗ "Об общих принципах организации

местного самоуправления в РФ")) // СЗ РФ. 2003. N40. Ст.3822. Во-вторых,

осуществление органами исполнительной власти отдельных полномочий органов

местного самоуправления (ст.  75 ФЗ "Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ").

*(10) Так, в практике российского государственного управления встречаются

случаи, когда органы исполнительной власти принимают административно-

правовые акты, которыми фактически устанавливаются налоги и сборы. См.,

напр.: постановление ФАС Уральского округа от 24 сентября 2008г. по делу

NА71-2768/08 // СПС "Гарант".

*(11) При этом следует отметить одну очень важную особенность

реализации государственными органами субъектов Российской Федерации

полномочий по предметам совместного ведения - возможность так называемого

опережающего регулирования (п.  5 ст.  26.3 Федерального закона от 6 октября

1999г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) (далее - ФЗ "Об общих принципах

организации органов государственной власти субъектов РФ")) // СЗ РФ. 1999.

N42. Ст.5005.

Необходимо учитывать, что закон специально устанавливает ситуации,

когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут

реализовывать полномочия Российской Федерации (п.  7 ст.  26.3 , ст.  26.3.1 ,

ст.  26.8 ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти

субъектов РФ"), а федеральные органы исполнительной власти вправе

осуществлять отдельные полномочия органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации (ст.26.8, 26.9 ФЗ "Об общих принципах организации

органов государственной власти субъектов РФ").

*(12) Так, в одном из дел Верховный Суд РФ установил, что полномочия по

осуществлению государственного контроля и надзора в сфере охраны водных

биоресурсов во внутренних водных объектах относятся к полномочиям

Российской Федерации по предметам совместного ведения и закреплены за

Федеральным агентством по рыболовству. В связи с этим Правительство

Республики Марий Эл не имело полномочий наделять данными полномочиями

один из подчиненных ему республиканских органов исполнительной власти. См.:

Определение ВС РФ от 29 октября 2008г. N12-Г08-3 // СПС "Гарант".

*(13) См.: п.  1 ст.  1 ФЗ "Об общих принципах организации органов

государственной власти субъектов РФ".

*(14) Наличие в составе Российской Федерации так называемых

сложносоставных субъектов РФ (края и области с входящими в их состав

автономными округами) предопределило установление законодательного

исключения из данного правила (п.  1 ст.  26.6 ФЗ "Об общих принципах

организации органов государственной власти субъектов РФ").

*(15) См.: ч.  2 ст.  34 ФЗ "Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ".

*(16) Такие акты также будут нарушать и территориальные пределы

компетенции. См. ниже.

*(17) При этом следует отметить, что российским законодательством

предусмотрено исключение из данного правила применительно к особенностям

территориальной организации местного самоуправления в муниципальных

районах и входящих в их состав городских и сельских поселениях (ч.  4 ст.  15 ФЗ

"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

*(18) В рамках данной статьи случай принятия административно-правовых

актов с дефектом предметной некомпетентности будет рассмотрен на примере

федеральной исполнительной власти.

*(19) СЗ РФ. 2004. N11. Ст.945.

*(20) СЗ РФ. 2008. N20. Ст.2290.

*(21) Естественно, если реализация таких функций не возложена на данные

органы указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

*(22) См., напр.: п.  3 Правил подготовки нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации,

утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. N1009 //

СЗ РФ. 1997. N33. Ст.3895; п.1.3, 2.5 Типового регламента взаимодействия

федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением

Правительства РФ от 19 января 2005г. N30 // СЗ РФ. 2005. N4. Ст.305.

*(23) См.: ЛазаревБ.М. Указ. соч. С.261-271; Николаева М.Н. Нормативные

акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С.131-142; ПронинаВ.С.

Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С.144,

145; Она же. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971.

С.127.

*(24) См.: АндреевД.С. Административный договор и правовой акт

государственного управления // Договор в публичном праве: Сборник научных

статей / Под ред. Е.В.Гриценко, Е.Г.Бабелюк. М., 2009. С.156, 157.

*(25) В административном праве Германии ситуация принятия одним

ведомством решения по согласованию с другими ведомствами описывается с

помощью конструкции так называемого многоступенчатого административного

акта. При этом актом признается решение только того ведомства, которое должно

согласовать его с другими. Волеизъявления же согласующих органов, как

правило, рассматриваются в качестве внутриведомственных. См.: РихтерИ.,

ШуппертГ.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие.

М., 2000. С.223-225.

*(26) При определении пространственных пределов властных полномочий в

литературе также часто говорят о территориальной подведомственности. См., к

примеру: БахрахД.Н. Очерки теории российского права. М., 2008. 212-221, 236,

237, 240.

*(27) Необходимо отметить, что из этого правила есть исключения. Так, ряд

специальных правил реализации компетенции по территории предусмотрен в

отношении "сложносоставных" субъектов РФ (п.  2 , 3 ст.  26.6 ФЗ "Об общих

принципах организации органов государственной власти субъектов РФ").

*(28) См.: п.  9 , 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004г. N10

"О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об

административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2004. N8.

*(29) Так, в одном из дел было установлено, что постановление о

назначении административного наказания должно было принять территориальное

управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в г. Москве, а

приняло территориальное управление этой службы в Красноярском крае.

Отметив, что дело рассмотрено всесторонне, полно и объективно, арбитражный

суд посчитал, что это нарушение не является существенным. См.: постановление

ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 апреля 2007г. по делу NА33-17381/06 //

СПС "Гарант". В другом деле также было определено, что постановление о

назначении административного наказания принято некомпетентным органом.

Здесь арбитражный суд, как и в предыдущем примере, квалифицировал этот

дефект как процедурный, но счел такое нарушение существенным. См.:

постановление ФАС Центрального округа от 12 января 2009г. по делу NА54-

2249/2008-С21 // СПС "Гарант".

*(30) В качестве примера можно назвать сроки давности привлечения к

административной ответственности (ст.  4.5 КоАП РФ) и к ответственности за

совершение налогового правонарушения (ст.  113 НК РФ), срок принятия решения

о взыскании налога, сбора, а также пеней, штрафа за счет денежных средств на

счетах в банках (п.  3 ст.  46 НК РФ), срок принятия решения о предоставлении

земельных участков для строительства из земель, находящихся в

государственной или муниципальной собственности при отсутствии правил

землепользования и застройки (п.  14 ст.  3 Федерального закона от 25 октября

2001г. N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской

Федерации").

*(31) Так, в соответствии с п.4 ст.355 Таможенного кодекса РФ решение

таможенного органа о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных

таможенных пошлин, налогов должно быть принято не позднее одного месяца со

дня подачи заявления о возврате и представления всех необходимых документов.

Согласно ч.  11 ст.  51 Градостроительного кодекса РФ решение о выдаче

разрешения на строительство или об отказе в выдаче такого разрешения

принимается в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче

разрешения на строительство. В пункте  6 ст.  36 Земельного кодекса РФ

закреплено правило о том, что решение о предоставлении земельного участка на

праве собственности (в аренду, на праве постоянного (бессрочного) пользования)

необходимо принять в месячный срок со дня поступления в компетентный орган

соответствующего заявления и приложенных к нему документов.

*(32) Так, в одном из дел суд указал, что трехмесячный срок проведения

камеральной налоговой проверки является организационным, однако пропуск

данного срока более чем на полтора года выступает существенным нарушением

установленного порядка проведения налоговой проверки и является основанием

для признания решения налогового органа недействительным. См.:

постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2008г. по делу

NА19-1185/08-40 // СПС "Гарант". См. также: Постановление Президиума ВАС РФ

от 17 ноября 2009г. N10349/09 // СПС "Гарант".

*(33) СЗ РФ. 1997. N30. Ст.3591. Данный Закон утратил силу с 1 февраля

2008г. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 2 октября 2007г.

N229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2007. N41. Ст.4849.

*(34) См.: п.  15 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 21 июня

2004г. N77 "Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением

судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов" //

Вестник ВАС РФ. 2004. N8; постановления Президиума ВАС РФ от 17 октября

2000  г. N  3549/00 и 3548/00 // Вестник ВАС РФ. 2001. N1.