Волкова Е.А. Конституционно-правовые аспекты участия политических партий в формировании и деятельности парламента России
Подождите немного. Документ загружается.
11
По сути, данное исследование связано со стремлением решить
теоретическую и практическую проблемы создания в России подлинно
демократичной модели представительной демократии – парламента, который в
силу Конституции не должен быть послушным инструментом в руках Президента
и исполнительной власти. Он призван функционировать как представительный
орган всего населения страны, гражданского общества, развитой политической
системы с тем, чтобы в полной мере отражать интересы всех граждан Российской
Федерации.
Научная новизна диссертации отражается в общих выводах,
сконцентрированных в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Политическая практика и действующее законодательство о партиях
нашей страны всѐ более убедительно подтверждают, что она, так или иначе,
движется в сторону установления однопартийной или полуторапартийной
политической системы. Анализ конституционно-правовых норм показывает, что
изменения, вносимые в законодательство о партиях, отражают, прежде всего,
интересы той политической партии, которая обладает административным
ресурсом, достаточными источниками финансирования и большинством мест в
парламенте. Для того, чтобы определить плюсы и минусы установившейся
партийно-политической системы Российской Федерации, требуется более
стабильное состояние названного законодательства без его ломки и других
поспешных его изменений.
2. Произошедшие за последнее десятилетие перемены в порядке
формирования палат парламента Российской Федерации, деятельности
политических партий и общественных объединений в значительной степени
ограничили конституционные права и свободы российских граждан, и создали
условия для формирования общественно-политических институтов сверху, без
учѐта интересов и мнений населения страны.
3. Ввиду отсутствия должного конституционного регулирования статуса
политических партий в России, предлагается внести дополнения в статьи
Конституции Российской Федерации 1993 года, посвященные деятельности
12
общественных объединений, что позволит закрепить на конституционном уровне
понятие и статус политических партий.
4. Действующее законодательство о политических партиях предъявляет
чрезвычайно жѐсткие требования к их численности, что значительно усложняет
процедуру регистрации партий и препятствует формированию многопартийного
парламента. Для того, чтобы нормы федерального закона «О политических
партиях» не затрудняли процесс формирования многопартийной политической
системы, предусмотренной в Конституции Российской Федерации, предлагается
пересмотреть отдельные статьи данного закона.
5. Отсутствие нормативно-правового определения статуса правящей
партии и оппозиционных партий противоречит существующей практике
формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. В
связи с этим представляется, целесообразным предусмотреть в конституционном
законодательстве норму, согласно которой, партия, получившая большинство мест
в федеральном парламенте Российской Федерации, формирует Правительство
Российской Федерации. Одновременно настоятельно требуется принять
специальный федеральный закон «Об оппозиционной деятельности в Российской
Федерации».
6. Пробелом в российском избирательном законодательстве является
наличие многочисленных нормативно-правовых актов, регламентирующих
проведение выборов в высшие, региональные и местные представительные органы
власти. В целях совершенствования избирательного законодательства,
представляется необходимым поддержать неоднократно высказывавшиеся
представителями науки конституционного права предложения о внесении в
Конституцию Российской Федерации специальной главы «Избирательная
система», а в дальнейшем разработать и принять Избирательный кодекс, который
позволит уточнить место и роль политических партий в ходе выборов
федерального парламента Российской Федерации.
7. Постоянные изменения в избирательном законодательстве в конечном
итоге привели к формированию нынешней Государственной Думы только
13
политическими партиями, что повлекло за собой возникновение ситуации, при
которой в парламенте почти две трети мест принадлежит представителям одной
политической партии. В будущем это может стать причиной формирования
однопартийной политической системы. Для предупреждения возможности
возникновения такой ситуации представляется оправданным возврат к
мажоритарно-пропорциональной системе выборов Государственной Думы, а
также к формированию Совета Федерации путѐм прямого участия в его выборах
населения субъектов Российской Федерации.
8. Для наибольшего представительства интересов избирателей вносится
предложение о необходимости возвращения к пятипроцентному избирательному
барьеру получения партиями голосов на выборах в федеральный парламент, а
также к восстановлению в избирательных бюллетенях графы о возможности для
граждан голосовать «против всех».
9. Нормы Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации
предусматривают создание и обеспечение наиболее благоприятных условий
деятельности только для той политической партии, которая по результатам
выборов в парламент получает большинство голосов. Тем самым, в Регламентах
палат Федерального Собрания отражена реальная расстановка политических сил в
обществе, государстве и в органах государственной власти. Поэтому
представляется необходимым закрепить в действующем законодательстве
гарантии для оппозиционных политических партий эффективно участвовать в
работе палат федерального парламента. В том числе следует обратить внимание на
установление ответственности «правящей партии» за принимаемые ею решения, и
ввести санкции для тех депутатов, которые не посещают заседания палат
парламента, а также не выполняют обязательства перед своими избирателями.
10. Учитывая то, что нормы Регламентов палат Федерального Собрания за
десять лет их существования подвергались многочисленным изменениям,
представляется целесообразным, закрепить в Регламентах палат место
политических партий в организации и деятельности Государственной Думы и
Совета Федерации. Кроме того, всѐ более очевидной становится необходимость
14
разработать и принять федеральный конституционный закон «О Федеральном
Собрании Российской Федерации», чѐтко определяющий отношения парламента с
другими органами государственной власти и институтами гражданского общества
нашей страны.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и
предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в
практической работе органов законодательной власти, а также при подготовке
проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование
законодательства о политических партиях, и деятельности высших и местных
органов государственной власти нашей страны.
Материалы диссертации могут быть использованы в ходе научно-
педагогической деятельности по дисциплинам «Конституционное право России»,
«Парламентское право». Они могут также найти применение при преподавании
спецкурсов «Политические партии в России», «Парламентаризм и политические
партии», «Избирательная система» и «Парламентское право».
Апробация результатов исследования. Диссертация была подготовлена,
прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и
муниципального права юридического факультета Московского государственного
университета имени М.В. Ломоносова. Различные аспекты диссертационного
исследования нашли отражение в публикациях автора по теме исследования, и его
участии в научных дискуссиях.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и
состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.
15
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении к диссертации обосновывается актуальность темы
исследования, ее практическая значимость, научная новизна, степень
разработанности в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов,
определяются объект, предмет, цели, задачи, а также методология исследования.
Кроме того, во введении изложены положения, выносимые на защиту, приведены
сведения об апробации полученных результатов и раскрыта структура работы.
В первой главе диссертации «Становление российских политических
партий и законодательства, регулирующего их деятельность» исследуются
подходы к определению понятия и сущности партий, а также рассматриваются
дореволюционный и советский этапы развития законодательства о политических
партиях.
С целью определения понятия политической партии в работе дается общая
характеристика взглядов на роль и место партий в общественной жизни. Как
правило, исследователи партий и партийных систем придерживаются двух
полярных точек зрения: одни из них считают, что партии являются частью
гражданского общества и необходимым элементом демократии, другие, напротив,
полагают, что партии являют собой опасность для становления и развития
демократических режимов. В диссертации высказывается мнение, что в
современном обществе и государстве политические партии являются
неотъемлемой частью демократии, которую, в свою очередь, принято связывать с
наличием в правопорядке института политических партий как организованной
структуры, выражающей народную волю в отношении государственной власти. И
для того, чтобы этот институт гражданского общества функционировал должным
образом, необходимо стремиться к созданию политических партий самими
заинтересованными гражданами.
В настоящей работе под политической партией предлагается понимать
имеющее устойчивую структуру общественное объединение, созданное для
достижения целей и задач в сфере осуществления властных полномочий,
16
посредством участия в формировании, осуществлении функций и организации
работы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Внимательное изучение законодательства о политических партиях
дореволюционной, советской и «перестроечной» России позволило выявить
следующие характерные черты развития российской партийно-политической
системы:
Первое. В дореволюционном законодательстве о политических партиях
термин «политическая партия» в Основных законах Российской империи 1906
года отсутствовал. Аналогично вопрос о статусе партий не решается и в
Конституции Российской Федерации 1993 года.
Второе. Законодательство о политических партиях дореволюционной
России не регулировало вопросы участия партий в деятельности государства или
его органов, но в то же время было достаточно либеральным по отношению к
политическим партиям и иным объединениям, лояльным царской власти.
Показательными в этом отношении являются данные о составе первых четырех
российских Государственных дум.
Третье. Опыт становления дореволюционных российских политических
партий показал, что, несмотря на достаточно быстрое их возникновение, они не
были еще окрепшими, с трудом находили пути своего развития. Государство с
одной стороны поощряло их создание, с другой – делало все возможное для
легализации только тех партий, которые были угодны властям. Вместе с тем при
всей архаичности и незрелости законодательства о политических партиях царской
России и невысокой роли парламента, невозможно не обратить внимание на то,
что дореволюционный парламент был многопартийным, даже несмотря на то, что
эта многопартийность практически полностью контролировалась сверху.
Четвертое. В Конституции СССР 1936 года вопрос о партиях был
органически связан с правом граждан на объединение. В таком же ключе роль
Коммунистической партии и общественных организаций определялась в первой
главе Конституции СССР 1977 года.
17
Пятое. Анализ нормативных актов советского периода показывает, что,
несмотря на юридическое закрепление ведущей роли только одной политической
партии, другие общественные объединения и союзы имели реальную возможность
принимать участие в жизни государства и в формировании государственных
органов, что весьма важно учитывать, анализируя нынешний опыт формирования
многопартийности в нашей стране.
Шестое. Политические партии постперестроечной России существовали в
условиях ограниченной правовой регламентации. Тем не менее, политическое
многообразие начала девяностыхх годов двадцатого века во многом схоже с
формированием политических партий в первом десятилетии этого века. Несмотря
на всю стихийность образования партийных организаций, они имели под собой
определенную законодательную основу, заложенную в ещѐ Конституциях СССР и
РСФСР, а также в законе «Об общественных объединениях».
В целом, опыт функционирования политических партий и общественных
объединений, как в рамках нормативных актов дореволюционной России, так и в
рамках советских Конституций, весьма важен при оценке действующего
законодательства о политических партиях. Он помогает выявить особенности
развития современной политической системы с еѐ закрепленной в 1993 году на
конституционном уровне многопартийностью.
Вторая глава диссертации «Основные черты современного
законодательства о политических партиях» посвящена анализу и изучению
действующего в настоящее время законодательства о партиях. В ней
раскрываются основные черты этого законодательства, с учѐтом чего
формулируются выводы диссертации:
1. Основы законодательного регулирования деятельности политических
партий заложены в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая
провозгласила принципы политического многообразия и многопартийности.
2. Начиная с 2001 года, деятельность политических партий регулируется
специальным федеральным законом «О политических партиях».
18
3. Была установлена и получила дальнейшее развитие система
зависимости политических партий от государства.
4. Сложилась практика, при которой многократное изменение
законодательства о политических партиях происходит обычно накануне
очередных парламентских выборов.
В отличие от предшествующих советских Конституций, в действующей
Конституции Российской Федерации не содержится определения того, что должна
представлять собой политическая партия. Такая неопределенность статуса
политических партий в тексте Конституции во многом привела к спорам о месте и
роли этого важнейшего института современного гражданского общества, а также
стала одной из причин достаточно длительного периода становления
современного законодательства о партиях, в том числе и принятия специального
закона по этому вопросу. Только в 2001 году в федеральном законе «О
политических партиях» было закреплено понятие политической партии как
общественного объединения, созданного в целях участия граждан Российской
Федерации в политической жизни общества. При этом устанавливаются
юридические рамки деятельности партий и одновременно создаѐтся общая схема
взаимоотношений политических партий и российского государства в целом.
Обращают на себя внимание и негативные стороны данного закона. Они
появились после внесения в него поправок в 2003-2007 годах. Это выразилось в
установлении предельно высоких требований к численному составу членов
политической партии, что повлекло за собой резкое уменьшение общего числа
партий, действующих в стране. На сегодняшний день в Российской Федерации
официально существуют и могут принимать участие в выборах только семь
политических партий. При этом законодательное регулирование вопросов о
численном составе политических партий находится в противоречии не только с
Конституцией Российской Федерации, гарантирующей равное право каждого
гражданина на создание и участие в деятельности общественных объединений, но
и с нормами Международного пакта о гражданских и политических правах, а
также Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Установление
19
порога численности партий ведет к излишней бюрократизации деятельности самих
политических партий, которые являются, прежде всего, институтами гражданского
общества, а не государства.
Закон предусматривает достаточно много возможностей влияния
государства и его органов на создание и функционирование политических партий.
Регистрация партий строго регламентируется государством. Что же касается норм
закона, обязывающих партии проводить ротацию своего руководства, которая
сама по себе является внутренним делом каждой партии, то такие нормы
представляют собой открытое вмешательство государства в деятельность
политических партий и свидетельствуют о размывании всяких границ между
институтами государства и гражданского общества.
В диссертации затрагиваются вопросы государственного финансирования
политических партий. Обращает на себя внимание то, что в таком виде, в каком
государственное финансирование существует сегодня, оно влечѐт усиление
зависимости партий от государственных средств, и во многом формирует их связи
с определенными «спонсорами».
Таким образом, напрашивается вывод, что под воздействием
законодательства о партиях происходит превращение политических партий из
структур, поддерживаемых населением снизу, в совокупность «аппаратных
клонов», которые создаются по указанию властей. В свою очередь, страна
неуклонно эволюционирует к формированию безбазовой политической системы,
когда представительство интересов населения политическими партиями, так или
иначе, всѐ более определяется административными структурами и отодвигается на
второй план.
В диссертации получает дальнейшее развитие идея о том, что изменения в
законодательстве о политических партиях, как правило, происходят накануне
очередных парламентских выборов с тем, чтобы затруднить активность
оппозиционных партий и любым путем обеспечить победу номенклатурной
группы, присвоившей себе звание «правящая партия». Подтверждением этого
20
служит таблица «Изменение и развитие законодательства о политических партиях
1905-2010 гг.», помещѐнная в приложении к диссертации.
В третьей главе «Роль политических партий в формировании палат
Федерального Собрания Российской Федерации» подробно рассматривается
участие политических партий в формировании Государственной Думы и Совета
Федерации с учетом тех изменений, которые произошли в последние годы в
действующем избирательном законодательстве.
В соответствии с нормами законодательства о выборах, политические
партии, прежде всего, участвуют в формировании Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации. В то же время они играют
значительную роль и в процессе формирования Совета Федерации.
Деятельность партий в ходе формирования Государственной Думы
отражена в текущем законодательстве. В соответствии с ним политические партии
являются единственными участниками избирательного процесса. С 2007 года на
выборах в Государственную Думу применяется пропорциональная избирательная
система, при которой в палату проходят представители крупных политических
партий, преодолевших семипроцентный избирательный барьер, а также по
одному-двум представителям мелких партий, набравших от пяти до шести
процентов голосов избирателей. Одновременно с изменением избирательной
системы были отменены порог явки избирателей и возможность голосования
«против всех», введѐн запрет на агитацию против своих конкурентов в телеэфире,
упразднѐн избирательный залог, и установлено, что партии, ранее прошедшие в
парламент, освобождаются от сбора подписей избирателей на последующих
выборах.
В диссертации подробно анализируется проблема применения на выборах в
Государственную Думу пропорциональной избирательной системы, оцениваются
еѐ плюсы и минусы. При этом отмечается, что практика проведения выборов по
партийным спискам в 2007 году во многом мешает становлению многопартийной
политической системы в нашей стране. Введение пропорциональной
избирательной системы привело к снижению политической активности граждан, а