Валевський О. Перспективи двопалатного парламенту в Україні
Подождите немного. Документ загружается.
Перспективи двопалатного парламенту в Україні
Олексій Валевський, кандидат філософських наук керівник відділу політичного аналізу ІА
«Контекст-медіа»
УДК 342.33
Досліджується світовий досвід функціонування двопалатного парламенту в контексті дискусій
стосовно доцільності впровадження бікамералізму в Україні. Аналізуються проекти двопалатного
парламенту в Україні, які обговорювалися впродовж 1992-2003 рр. Висуваються конкретні пропозиції
стосовно проекту двопалатного парламенту, який запропонував Президент України В. Ющенко.-
Ключові слова: бікамералізм, двопалатний парламент, конституційна реформа.
Исследуется мировой опыт функционирования двухпалатного парламента в контексте
дискуссий относительно целесообразности внедрения бикамерализма в Украине. Анализируются проекты
двухпалатного парламента в Украине, которые обсуждались в течении 1992-2003 гг. Выдвигаются
конкретные предложения относительно проекта двухпалатного парламента, предложенного
Президентом України В. Ющенко.-
Ключевые слова: бикамерализм, двухпалатный парламент, конституционная реформа.
Two-chamber Parliament functioning across the world is studied in a context of discussion on the reasons
for designing bicameralism in Ukraine. The proposals on two-chamber Parliament in Ukraine that were considered
during 1992-2003 are being analysed.-Proposals for projekt bikameralism of PresidentYushchenko- are formulated.
Key words: bicameralism, two-chamber parliament, Constitutional Reform.
Постановка проблеми.Ініціатива Президента України В. Ющенка про винесення на всенародне
обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» [1] актуалізувало повернення
до обговорення ідеї доцільності формування двопалатного парламенту в Україні.
Завдання публікації є огляд основних тенденцій світового досвіду бікамералізму, визначення
доцільності створення двопалатного парламенту в Україні й аналіз тих положень законопроекту В. Ющенка,
що стосуються організації роботи двопалатного парламенту.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання розглядуваної проблеми.
Сучасні проблеми побудови збалансованої політичної системи досліджували В. Авер'янов, В. Бабкін, В.
Бакуменко, В. Бебик, А. Гальчинський, М.Головатий, В. Князєв, С. Коліушко, Ю. Лебединський, С. Майборода,
Н. Нижник, М.Пірен, Н. Плахотнюк, А. Пойченко, В.С куратівський, С. Телешун, В. Ребкало, В.Романов, В.
Рижих, С. Рябов, Ю. Шемшученко, В. Якушик, Л. Шкляр. У роботах цих авторів запропоновано нові
методологічні підходи до аналізу політичного процесу і, зокрема, державної політики.
Невирішені раніше складові частини загальної проблемиполягають в необхідності проаналізувати
світовий досвід функціонування двопалатних парламентів з метою з'ясування тих чинників, які можуть бути
корисними для України у побудові збалансованої системи влади.
Мета статті-полягає у визначенні пропозицій по законопроекту В. Ющенка «Про внесення змін до
Конституції України». Для досягнення цієї мети потрібно реалізувати такі дослідницькі цілі: а) дати стислий
огляд функціонування двопалатних парламентів в унітарних державах; б) здійснити порівняльний аналіз
проектів бікамералізму впродовж 1992-2003 рр.; в) визначити загальнополітичні переваги та ризики
впровадження двопалатної структури парламенту в Україні.
Виклад основного змісту.
1.Світові тенденції розвитку бікамералізму.Бікамералізм є однією із провідних тенденцій
розвитку парламентаризму в сучасному світі. По цій моделі побудовані вищі законодавчі органи держав-
лідерів світової економіки. Двопалатні парламенти працюють не тільки у всіх 24 сучасних федераціях, але й у
чотирьох десятках унітарних держав. З великих держав (з населенням не менш 50 млн.) однопалатні
парламенти мають тільки Китай, Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина. Лише у 8 із 18 держав
Західної Європи є однопалатні парламенти. Як зазначає російська дослідниця І. Конюхова, „нинішнє століття
показує тенденцію зростання: якщо в 2000 році у світі було 67 двопалатних парламентів, то нині їх 76. Все це
говорить на користь того, що бікамералізм є інструментом, корисним для державного будівництва. Формула
цієї користі проста: політичний компроміс помножений на консолідацію різних політичних сил у суспільстві".
У двопалатних парламентах, як правило, друга палата виражає інтереси національностей і територій
(регіонів). Цей чинник визначає принцип формування других палат - як тих, що обираються прямими виборами
(Бельгія, Швейцарія, Італія, Польща, Хорватія), так і тих, що формуються на основі непрямих (Франція,
Нідерланди, Словенія) або змішаних (Іспанія) виборів, а також палат, члени яких призначаються (ФРН, Росія).
Цей підхід практикується як у федераціях (Австрія, Бельгія, Боснія й Герцеговина, РФ, ФРН), так і в унітарних
державах (Італія, Польща, Словенія, Франція, Хорватія).
Політико-правовий статус палат і повноваження, якими вони наділені, як правило, не є однаковими.
Нижня палата завжди формується на основі загального та прямого голосування. Верхня палата може
формуватись на основі як прямого голосування, так і непрямих виборів або взагалі бути не виборною.У
країнах, де застосовується процедура прямого голосування на виборах у верхню палату (США, Італія)
зазвичай використовуються обмежувальні цензи (віковий, осілості). Тільки у трьох західноєвропейських
країнах (Іспанія, Італія, Швейцарія) члени верхньої палати обираються прямим голосуванням.
Спосіб формування верхньої палати парламенту значною мірою визначає обсяг її повноважень і роль
у системі державної влади. Прямими виборами обираються верхні палати, які мають широкі повноваження,
наприклад Сенати США й Італії. Палати, які обмежені у повноваженнях (Палата лордів у Великобританії,
Бундесрат у ФРН), формуються без участі виборців. Загальний принцип у цьому плані однозначний: впливові
палати, що володіють реальними владними повноваженнями, обираються прямими виборами, натомість
палати, що наділені обмеженими повноваженнями формується або непрямими виборами, або
призначаються.
Верхня палата має, як правило, більш тривалий термін повноважень, ніж нижня. Наприклад, у Франції
строк повноважень депутата Національних зборів становить 5років, сенатора - 9 років; у США депутат палати
представників обирається на 2 роки, сенатор - на 6 років. Водночас в Італії термін повноважень нижньої й
верхньої палати збігається - 5 років. Крім того, у США, Франції, Японії склад верхньої палати оновлюється не
повністю, а через ротацію, що покликано забезпечити стабільність і спадковість в її діяльності. Достроковому
розпуску підлягають зазвичай лише нижні палати парламенту (Австрія, Великобританія, Франція, ФРН та ін.).
Верхні палати, які наділені повноваженнями контролю над главою держави не підлягають достроковим
виборам. За допомогою зазначених чинників досягається безперервність у діяльності законодавчого органу, а
також створюється запобіжний засіб проти парламентських криз.
У законотворчій роботі зазвичай беруть участь обидві палати. Проект закону вважається прийнятими,
якщо він схвалений обома палатами. Однак у разі виникнення розбіжностей між ними й за умови, що
застосування погоджувальних процедур не привели до компромісу, перевага у схваленні остаточного рішення
може бути віддана однієї з палат. Така модель стосунків сприяє більшій виваженості у законодавчій роботі,
але водночас може й гальмувати законотворчу роботу. Традиційним звинуваченням противників
бікамералізму є посилання на випадки, коли правлячі коаліції, використовуючи складний механізм співпраці
між обома палатами, воліли загальмувати прийняття невигідних законопроектів, а подекуди й не допустити їх
схвалення.
Двопалатна структура парламенту створює проблему електоральних диспропорцій представництва у
верхній палаті. Ця проблема є характерною особливістю бікамералізму. Як зазначають дослідники, якщо
вимірювати представництво населення у верхній палаті відповідно до правила «одна людина - один голос», то
всі верхні палати певним чином порушують демократичний принцип рівності. У США, наприклад,
співвідношення «ваги» голосів виборців наймалонаселенішого й найбагатолюднішого штатів становить 66 : 1,
у Бразилії - 144 : 1 [3]. Аналогічна проблема існує й в Україні. Наприклад, згідно з моделлю двопалатного
парламенту Конституційної комісії 1996 р., електоральна „вага" сенаторів (за проектом по 3 від кожної області)
суттєво відрізнялася. Зокрема, на одного сенатора від Донецькій області припадало б 1 млн 300 тис., тоді як
від Чернівецькій - 226 тис. виборців.
Водночас, на думку багатьох дослідників, наявність цих диспропорцій можна віднести й до переваг
бікамералізму. Верхня палата, сформована у такий спосіб, що здатна виконувати функції представництва
регіональної меншості, бути органом представництва в країнах, для яких характерні суттєві регіональні
диспропорції (економічного, соціального, етнічного або мовного характеру). В цьому сенсі двопалатна
структура парламенту цілком відповідає потребам унітарних країн, де гостро стоять проблеми політичного
регіоналізму. Як зазначає російська дослідниця М. Глігіч-Золотарьова,в останні роки фіксується розвиток
бікамералізму поза федеративним устроєм держави. „Таке розуміння бікамералізму не суперечить класичній
схемі «бікамералізм як елемент федералізму», а органічно доповнює його. Новий бікамералізм виходить,
передусім, із нових принципів впровадженнядержавної влади, серед яких децентралізація і демократизація
влади, її відкритість, субсидіарність, регіоналізм та багато інших, що формують нове бачення громадянського
суспільства" [4].
2.УрокиісторіїідеїбікамералізмувУкраїні.Ідея впровадження в Україні двопалатного
парламенту не нова і має свою непросту історію.
За проектом Конституції 1992 р. пропонувалося, що б парламент (Національні Збори) складався із
Ради Депутатів і Ради Послів. РадуДепутатів - 350 депутатів - пропонувалося обирати на одномандатних
округах. Рада Послів планувалась як орган територіального представництва, до якого передбачалося обирати
по п'яти Послів від кожної області, АРК і Києва на одномандатних округах [5].
За проектом Конституційної комісії 1996 р. парламент (Національні збори) складався із Палати
депутатів і Сенату. Палата депутатів з 370 депутатів пропонувалося обирати на чотири роки на основі
загального, рівного і прямого виборчого права. Сенат згідно з проектом формується на основі рівного
представництва від АРК, кожної області та міста Києва - по три сенатори, а також два сенатори від міста
Севастополя. Сенаторів пропонувалося обирати строком на 4 роки шляхом прямих виборів у
багатомандатних округах [6].
На референдумі 2000 року було винесено питання, що пов'язувало функціонування верхньої палати з
територіальним представництвом. Нагадаємо, що питання звучало таким чином: "Чи підтримуєте Ви
необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси
регіонів України і сприяла б їх реалізації?" Однак концепція функціонування двопалатного парламенту не була
оприлюднена і внаслідок політичного конфлікту результати референдуму не були імплементовані до
Конституції.
Бікамералізм був однією з головних тем так званоїполітичної реформи. В законопроекті Л. Кучми №
3207 пропонувалося, щоб парламент (Верховна Рада України) складався з двох палат - Державних зборів і
Палати регіонів. Проектом визначалося, що до складу Державних зборів входять 300 народних депутатів, які
обираються на пропорційній основі. До верхньої палати пропонувалося обирати по три представники від АР
Крим, областей, міст Києва і Севастополя [7].
Жоден із зазначених проектів не був реалізований внаслідок політичних конфліктів. Заради
справедливості варто відмітити, що попри на активну критику висунутих проектів бікамералізму жоден із них
не містив норм, які бвказували б на прагнення встановити авторитарні форми правління. Вирішальним
мотивом у неприйнятті ідеї бікамералізму були не міркування його доцільності, а суто меркантильні фактори,
які стосувалися виграшу/програшу конкретних політичних акторів внаслідок впровадження двопалатного
парламенту. Атмосфера підозрілості та недовіри у середовищі політичних сил, домінування установок
утилітаризму не сприяли раціональному та зваженому обговоренню переваг і ризиків бікамералізму. Тема
доцільності впровадження двопалатного парламенту як засобу реалізації принципу розподілу влади і
створення дієвого механізму стримувань і противаг фактично пройшла поза увагою політичних акторів.
Водночас постійна реанімація ідеї бікамералізму впродовж 1992-2009 рр. свідчить про те, що в
суспільстві існують проблеми, які можуть бути вирішені саме за допомогою двопалатної структури
парламенту.
3.Бікамералізм для сучасної України. На жаль, нинішні дискусії стосовно доцільності
бікамералізму для сучасної України розгортаються в найгірших традиціях, коли впровадження кардинальних
реформ оцінюється з меркантильної точки зору виграшу або програшу конкретних політичних сил та їх лідерів.
Ті аргументи, що циркулюють у інформаційному просторі стосовно запропонованого президентом В.Ющенком
проекту бікамералізму, часто сформульовані в дусі примітивного популізму і не торкаються суті проблеми.
Розмову про вигоди і ризики бікамералізму доцільно розпочинати з того, що чинна модель
формування парламенту довела свою безперспективність. Нинішня система представництва перебуває у
стані кризи, в ній наявні тенденції деградації й паралічу здатності до консолідованого прийняття рішень. В
Україні складається картельна партійна система, де ключові рішення приймаються, скоріше, як таємнича
змова, а не як наслідок публічного консенсусу. Тільки через запровадженням виборчої моделі "відкритих
списків" цю проблему можливо вирішити лиш частково. Звідси одна із головним причин доцільності
впровадження бікамералізму - це необхідність обмеження партійного диктату і розвиток політичного простору,
якій би не був пов'язаний зі свавіллям партійної олігархії. У цьому полягає очевиднаперевага позапартійної
верхньої палати парламенту.
Наступна мета - це ліквідація такого явища, як диктат парламентської більшості, який призводить до
корпоратизації держави, а відтак і домінування корпоративних та особистих інтересів у діяльності органів
влади.
У стислому вигляді (докладнішео див. [8]) доцільність бікамералізму в унітарних державах, зокрема
Україні, зводиться до таких аргументів:
по-перше, бікамералізм в унітарних державах є доцільним за умов суттєвих регіональних
розбіжностей, несформованості партійних структур, домінуванні популізму, наявності суттєвих економічних,
соціальних, етнічних та інших диспропорцій у суспільстві;
по-друге, бікамералізм є актуальним для тих унітарних держав, де гостро стоять проблеми
формування збалансованої регіональної державної політики, де провадяться реформи децентралізації
управління;
по-третє, бікамералізм виправданий, коли обидві палати мають різні функції і повноваження, а також
формуються в різний спосіб. Найоптимальніші функції для верхньої палати - це представництво інтересів
меншості, тих соціальних або територіальних груп, які не мають можливості бути представленими у нижній
палаті, яка формується за пропорційним партійним принципом. Водночас нижня палата повинна формуватися
за пропорційним партійним принципом.
Практика сучасних розвинутих демократій доводить, що двопалатний парламент є більш
демократичним, ніж однопалатний. Двопалатний парламент менш пристосований для "захоплення" певною
політичною силою або коаліцією політичних сил. Наявність позапартійної верхньої палати унеможливлює
виникнення диктату парламентської більшості нижньої палати. Двопалатний парламент унеможливлює
підготовку завідомо неякісних та лобістських законопроектів, сприяє пом'якшенню вузькопартійного та
міжгрупового протистояння. Ця обставина особливо важлива для України.
Двопалатний парламент в умовах сучасної України слід оцінювати в контексті встановлення більш
надійних інституційних основ реалізації принципу стримувань і противаг. Зокрема, бікамералізм забезпечує не
тільки партійно-політичне представництво, але й представництво територіальних громад. Двопалатний
парламент здатний перешкоджати експансії популізму депутатської більшості нижньої палати та
вузькопартійному диктату, спрямованому на уряд.
4.Аналіз проекту бікамералізму в законопроекті В. Ющенка.Загалом модель бікамералізму в
запропоновану президентом В. Ющенком законопроекті змін до Конституції відповідає загальній логіці
функціонування двопалатних парламентів. Упровадження двопалатної структури парламенту водночас із
проведенням реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи та реформи
виборчої системи надасть українському суспільству поштовх для розвитку.
Водночас, аналізуючи зміст проекту, можна дійти висновку: щоб він набув цілісності, до нього слід
внести суттєві доповнення.
Вкажемо на головні з них.
1.Формування складу Сенату. За проектом до верхньої палати входять по три сенатори, які
обираються від АРК, кожній області, Києва і від міст, які за статусом прирівнюються до області. Водночас
проект Конституції не роз'яснює, що це за міста і яка їх кількість. У Ст. 3 проекту міститься положення, яке
стверджує, що до системи адміністративно-територіального устрою входять міста з визначеною кількістю
жителів, які можуть прирівнюватися за статусом до області. Там же говориться, що статус адміністративно-
територіальних одиниць визначається законом. Виходить, що кількісний склад Сенату є змінною величиною і
залежить від змісту відповідного закону. Це - сумнівна позиція проекту, адже немає гарантії, що за мотивами
регіонального лобізму кількість таких міст не буде постійно змінюватись. Очевидно, що в Конституції повинна
бути визначена формула, яка б чітко вказувала кількісний склад верхньої палати.
2.Питання виборчого цензу. Якщо ставиться завдання, щоб Сенат був аутентичним органом
територіального представництва, необхідно розширити та зміцнити територіальну "прив'язку" сенатора. Якщо
послідовно проводити логіку заявленої моделі двопалатного парламенту, де верхня палата є
представництвом територій, тоді слід визначити додаткові цензи для членів верхньої палати. У проекті
визначається лише віковий ценз: сенатором може бути громадянин, якому виповнилося 35 років. На нашу
думку, доцільно цю вимогу доповнити цензом осілості, який широко використовується в інших парламентах.
Якщо в проекті була б норма, яка визначала, що кандидат в сенатори повинен певний термін проживати на
даній території, бути зареєстрованим і сплачувати податки на ній, тоді це однозначно посилило б "прив'язку"
окремого сенатора до території і загалом Сенат зміг би якісніше виконувати функції територіального
представництва. Відсутність цих цензів призведе до того, що від територій балотуватимуться кандидати, які
не мають до них жодного стосунку.
3.Питання стосунків між верхньою та нижньою палатами. Враховуючи чималий конфліктний
потенціал політичної сфери, потрібно подбати про визначення умов, які б унеможливили ймовірний
інституційний конфлікт між обома палатами. Наприклад, доцільно вписати в проект норму, згідно з якою Сенат
виконуватиме функції нижньої палати у випадках, коли з певних причин (наприклад, проведення дострокових
виборів або блокування роботи) нижня палата не працює. Це дозволить забезпечити безперервність
законодавчого процесу. Тим часом така норма виписана у проекті лише для схвалення закону про Державний
бюджет.
Конфлікти у роботі нинішньої Верховної Ради неодноразово призводили до блокування роботи
парламенту, коли внаслідок відсутності консенсусу не приймалися важливі рішення. Не виключно, що
аналогічні конфлікти можливі і в верхній палаті, коли внаслідок політичного протистояння Сенат не здатен
буде приймати рішення, які віднесені до його компетенції. Для таких випадків видається доцільним
передбачити в проекті норму, коли у разі нездатності верхньої палати приймати консолідовані рішення, які
належать до його компетенції, виконання цих функції надається Національним зборам. Таким чином, на
спільному засіданні обох палат парламент зможе приймати рішення, які за нормальних умов є компетенцією
однієї з палат.
4.Питання розпуску нижньої палати. У проекті є тільки одне посилання на конкретний мотив
розпуску нижньої палати - коли не сформований уряд (ст. 128). Водночас у ст. 103, ч. 3 проекту вказано, що
«Палата депутатів може бути розпущена Президентом України». Отже, означену норму можна тлумачити так,
що президент отримує право на свій розсуд з політичних мотивів розпускати нижню палату. Очевидно, що у
доопрацюванні проекту Конституції необхідно чіткіше визначити мотиви, з яких президент отримує право
розпуску нижньої палати з метою унеможливлення непорозумінь.
Висновки. Розвиток сучасного бікамералізму не слід пов'язувати виключно із чинником
федеративного устрою держави. Ідею впровадження двопалатного парламенту в Україні необхідно
розглядати у ширшому контексті реалізації принципу розподілу влади і встановлення дієвого механізму
стримувань і противаг.
Бікамералізм в Україні є доцільним з точки зору формування інституційних підвалин формування
збалансованої регіональної державної політики та реалізації реформи децентралізації управління.
Двопалатна структура парламенту здатна унеможливити формування так званого диктату парламентської
більшості, спрямованого на уряд, а виступити ефективним запобіжником у домінуванні популізму та лобізму в
законодавчій роботі. Загалом двопалатний парламент більш пристосований для функціонуванні в суспільстві,
для якого характерними є такі риси, як суттєві регіональні розбіжності, економічні, соціальні, етнічні
диспропорції.
Законопроект бікамералізму, запропонований Президентом України В. Ющенком, загалом відповідає
сучасній демократичній традиції бікамералізму. Водночас цей проект потребує корекції в частинах, які
визначають території, від яких обираються члени Сенату. Вважаємо за доцільне посилити цензи для
кандидатів у верхню палату. З міркувань забезпечення непереривності законодавчої роботи варто визначити
умови, за яких верхня палата виконує функції нижньої. Також з міркувань політичної стабільності потрібно
конкретизувати мотиви, за яких Президент отримує право розпуску нижньої палати.
Перспективи подальшихдослідженьполягають в аналізі чинників, пов'язаних із упровадженням
двопалатної структури парламенту для умов українського суспільства, визначенні переваг та ризиків
бікамералізму для політичної системи України.