Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Проект

Внедрение аудита эффективности использования

государственных средств в практику деятельности

контрольно-счетных органов Российской Федерации

(учебно-практическое пособие)

Под общей редакцией

С.В.Степашина,

доктора юридических наук, профессора, академика РАЕН

Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации

контрольно-счетных органов Российской Федерации

Авторский коллектив:

Агапцов С.А., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Бесхмельницын М.И., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Васильев А.В., председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области;

Воронин Ю.М., помощник Председателя Счетной палаты Российской Федерации;

Горегляд В.П., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Литвинчук$Е.С.,)заместитель председателя Контрольно-счетной палаты

Воронежской области;

Мешалкина Р.Е., начальник инспекции Счетной палаты Российской Федерации;

Пансков В.Г., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Пискунов А.А., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Рябухин С.Н., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Саунин$А.Н., начальник отдела Счетной палаты Российской Федерации;

Семиколенных А.Н., заместитель Председателя Счетной палаты Российской

Федерации;

Столяров Н.С., ответственный секретарь Ассоциации контрольно-счетных органов

Российской Федерации, заместитель Руководителя аппарата Счетной палаты

Российской Федерации

Сурков М.С., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Сычев В.С., начальник инспекции Счетной палаты Российской Федерации;

Табачков Н.И., аудитор Счетной палаты Российской Федерации;

Харламова$Е.В., заместитель начальника отдела Счетной палаты Российской

Федерации;

Шахрай С.М., Руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации;

Шлейников В.И., консультант Счетной палаты Российской Федерации.

В разработке Учебного пособия принимали участие Дубиков А.Ф., председатель

Контрольно-счетной палаты Воронежской области; Кондрашов А.О., заместитель

председателя Контрольно-счетной палаты Ленинградской области, Рогальская Н.А.,

консультант Счетной палаты Российской Федерации; Соболевская Ю.В., консультант

Счетной палаты Российской Федерации; Соковикова Н.Ф., заместитель начальника

инспекции Счетной палаты Российской Федерации.

Содержание

С.В.Степашин. Вместо введения: аудит эффективности — новая

философия внешнего финансового контроля.......................................................6

ЧАСТЬ I. АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СРЕДСТВ: ОТ

ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ......................................................................................9

Глава 1. Что такое аудит эффективности?.....................................................10

1.1. Сущность и содержание аудита эффективности...........................................................12

1.2. Каково отличие аудита эффективности от финансового аудита ?..............................22

1.3. Чем вызвана необходимость внедрения аудита эффективности в современной

России?............................................................................................................................24

1.4. Правила (стандарты) проведения аудита эффективности............................................31

Глава 2. Аудит эффективности — высокий уровень требований к

персоналу...............................................................................................................41

2.1. Что должен знать и уметь сотрудник, участвующий в аудите эффективности?.......41

2.2. Функции и обязанности проверяющих..........................................................................47

2.3. Кого можно привлечь к проведению аудита эффективности?....................................55

Глава 3. Организация — залог качества и результативности аудита

эффективности.....................................................................................................59

3.1. С чего начинается и чем завершается аудит эффективности?....................................59

3.1.1. Выбор тем и объектов аудита эффективности......................................................59

3.1.2. Подготовительный этап...........................................................................................68

3.1.3. Этап непосредственного проведения аудита эффективности..............................71

3.1.4. Этап подготовки рекомендаций и предложений...................................................73

3.2. Определение целей и вопросов аудита эффективности...............................................74

3.3. Определение масштаба аудита эффективности, приемов и способов его

проведения......................................................................................................................81

3.4. Определение критериев и показателей оценки эффективности..................................86

3.5. Подготовка программы и плана проведения аудита эффективности.........................91

3.6. Оформление рабочих документов при проведении аудита эффективности..............97

Глава 4. Проведение аудита эффективности.................................................99

4.1. Изучение организации и материалов внутреннего контроля проверяемого

объекта............................................................................................................................99

4.2. Сбор информации для обоснования выводов.............................................................101

4.3. Анализ материалов проверок других контролирующих органов.............................105

4.4. Подготовка заключений, выводов и рекомендаций по результатам проверки........108

4.5. Обсуждение выводов и рекомендаций с руководством проверяемой организации

.......................................................................................................................................111

Глава 5. Итоговый отчет об аудите эффективности...................................114

5.1. Последовательность подготовки отчета......................................................................114

5.2. Структура отчета и его слагаемые................................................................................115

5.3. Требования к содержанию отчета................................................................................120

Глава 6. Каквыполняютсярекомендации, выработанные в ходе

аудита эффективности?....................................................................................123

6.1. Основные элементы проверок выполнения рекомендаций.......................................123

6.2. Оценка мероприятий по проверке выполнения рекомендаций и составление

соответствующего отчета...........................................................................................124

Глава 7. Контроль качества аудита эффективности использования

государственных и муниципальных средств...............................................126

7.1. Как обеспечить качество аудита эффективности?......................................................129

7.2. Последующий контроль качества аудита эффективности.........................................140

Приложение А....................................................................................................148

7.2.1. Примерный перечень критериев оценки качества процесса планирования

аудита эффективности.........................................................................................148

Приложение Б.....................................................................................................149

7.2.2. Примерный перечень критериев оценки качества процесса

осуществления проверки.....................................................................................149

Приложение В.....................................................................................................151

7.2.3. Примерный перечень критериев оценки качества подготовки отчета о

результатах аудита эффективности....................................................................151

Приложение Г.....................................................................................................152

7.2.4. Анкета......................................................................................................................153

ЧАСТЬ II. Опыт Счетной палаты Российской Федерации по

внедрению аудита эффективности использования государственных

средств: проблемы и пути решения...............................................................158

1. Проблемы и перспективы внедрения аудита эффективности

на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.................159

2. Совершенствование нормативной правовой базы

использования аудита эффективности в практике деятельности

контрольно-счетных органов Российской Федерации...............................160

3. Теория и практика аудита эффективности......................................161

4. Аудит эффективности налоговой системы.......................................174

5. Проблемы аудита эффективности использования бюджетных

средств и государственной собственности....................................................187

6. Вопросы проведения аудита эффективности использования

государственных средств контрольно-счетными органами

Российской Федерации.....................................................................................196

7. Аудит эффективности использования государственных

средств.................................................................................................................204

8. От финансового аудита – к стратегическому..................................228

9. Аудит эффективности использования государственных

средств в деятельности Счетной палаты Российской Федерации...........242

10. Аудит эффективности – современная форма государственного

финансового контроля......................................................................................242

11. Аудит эффективности расходования государственных средств

на реализацию мероприятий ряда социальных программ,

проведенный Счетной палатой Российской Федерации в 2003-2005

годах ...................................................................................................................251

12. Примерный порядок действий в процессе организации и

проведения аудита эффективности................................................................270

13. Аудит эффективности использования государственных

средств как метод государственного финансового контроля...................283

С.В.Степашин. Вместо введения: аудит эффективности

— новая философия внешнего финансового контроля

Аудит эффективности – это новый для России, но широко

распространенный в развитых странах вид государственного аудита,

который, в отличие от финансового аудита, проверяющего достоверность

финансовой отчетности и непротиворечивость законам и установленным

нормативным правовым актам осуществленных финансовых операций,

ставит во главу угла результативность, экономичность, продуктивность

использования государственных (и муниципальных) финансовых и

материальных ресурсов.

В развитых странах применение аудита эффективности в деятельности

высших органов финансового контроля неуклонно растет и в некоторых

странах уже достигло 60-70 процентов от общего объема их работ. Связано

это, прежде всего, с тем, что в этих странах сложилось сильное гражданское

общество, интересы которого власть не может игнорировать. Высокая

степень ответственности власти перед обществом позволила не только

добиться высокого уровня дисциплины, соблюдения законности при

использовании общественных финансовых и материальных ресурсов, но и

заставляет власть активно искать пути повышения социально-экономической

результативности использования общественных ресурсов.

Большую помощь в этом поиске органам власти оказывают органы

высшего финансового контроля, которые, проводя аудит эффективности,

выявляют факты нерезультативного, неэкономного или непродуктивного

использования общественных средств при реализации программ или в

деятельности государственных органов, организаций и на основе системного

анализа выявленных фактов дают рекомендации, направленные на

повышение эффективности использования общественных средств. За счет

этого без увеличения (а часто даже при уменьшении) расхода ресурсов

удается достигать большей социально-экономической результативности

использования общественных средств.

Россия — богатейшая по своим ресурсам страна. Однако наше

неумение эффективно распорядиться имеющимися ресурсами в интересах

государства и российского общества является причиной многих наших бед.

По уровню и качеству жизни населения Россия значительно отстает от

многих развитых стран, не имеющих такого национального богатства, но

умеющих эффективно им распорядиться. Это отражается не только на

демографических показателях (низкой продолжительности жизни, высокой

смертности и т.д.), но и способствует сохранению социальной

напряженности, воспроизводит и укрепляет основы криминогенности,

насилия и коррупции в стране. Более того, управленческий хаос,

непрозрачность финансовых потоков, отсутствие должного контроля за ними

со стороны государства и общества — это не только питательная среда

коррупции российского государственного аппарата, но и питательная среда

международной преступности и терроризма.

Эффективность государства — это, прежде всего, эффективность

деятельности органов государственной власти, оптимально использующих

государственные ресурсы для решения социально-экономических проблем

общества. Наше государство только тогда станет действительно сильным,

когда на всех уровнях государственного управления нам удастся добиться

эффективного распоряжения государственными ресурсами в интересах всего

российского общества.

Поэтому повышение эффективности, результативности

государственного управления чрезвычайно важно для современной России.

От этого непосредственно зависит и социальная стабильность, и

экономическая безопасность страны.

В этом направлении Счетная палата Российской Федерации давно

ставила вопрос о необходимости перехода к более активной бюджетно-

финансовой политике — политике, ориентированной, прежде всего, на

достижение результатов, а не на затраты, поскольку, на наш взгляд, только

такая политика способна реально решать наболевшие проблемы социально-

экономического развития, обеспечить прорыв нашего общества на новый,

качественно более высокий уровень.

И нам приятно осознавать, что позиция Счетной палаты Российской

Федерации не осталась без внимания Правительства, нашла выражение в

переходе к новой методологии осуществления бюджетных расходов — к

бюджетированию, ориентированного на результат, которая, в полном

соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации,

должна найти широкое применение уже в бюджете 2006 года.

Вклад контрольно-счетных органов Российской Федерации в

повышение эффективности государственного, муниципального управления

Счетная палата Российской Федерации видит, прежде всего, в широком

внедрении в практику их деятельности аудита эффективности использования

государственных средств. Причем очень важно, чтобы аудит эффективности

получил широкое применение не только на федеральном уровне, но и на

уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, где

проблема повышения эффективности управления стоит особенно остро, и где

особенно важно поднять результативность бюджетных расходов.

Содействовать внедрению аудита эффективности в практику

деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации —

основная цель настоящего пособия.

ЧАСТЬ I.

*АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СРЕДСТВ: ОТ

ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ

Глава 1. Что такое аудит эффективности?

В подавляющем большинстве стран мира государственный

финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внутренний

контроль создается органами, осуществляющими управление финансовыми

ресурсами, в то время как внешний финансовый контроль отличает

независимость от органов, управляющих финансовыми ресурсами, что

повышает его объективность. В большинстве стран мира необходимость

создания органов внешнего финансового контроля устанавливается

конституцией государства (или предусматривается специальным законом), а

сами эти органы имеют статус Высших органов финансового контроля

(ВОФК). Для обмена опытом, накопленным в области финансового контроля,

его обобщения создан ряд международных организаций, среди которых

особое место занимает созданная при ООН Международная организация

Высших органов финансового контроля – ИНТОСАИ

Исследование, проведенное ИНТОСАИ на основании ответов 113

ВОФК, показало, что ВОФК присущ целый ряд критериев, которые

характеризуют тот или иной орган финансового контроля именно как орган

внешнего государственного финансового контроля. Это:

- проведение аудита финансовой отчетности, аудита соответствия и

аудита эффективности;

-))подотчетность перед законодательным органом или главой

государства;

- предоставление отчетов по результатам аудита организациям, в

которых проводился аудит, а также средствам массовой информации и

общественности.

ВОФК развитых стран мира активно развивают новые методы

осуществления государственного финансового контроля, способствующих

сохранению в процессе использования государственных средств и

The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).