Савостенко Т.О. (ред.) Державна політика сталого регіонального розвитку

Подождите немного. Документ загружается.

За цією класифікацією економічна діяльність - це процес

поєднання дій, які дають змогу одержати відповідний набір про-

дукції чи послуг. Вид економічної діяльності встановлюється та-

ким чином, щоб об’єднати ресурси для виробництва певної про-

дукції та надання послуг. Види економічної діяльності за своїм скла-

дом дуже неоднорідні. Серед них є прості, які представлені одним

видом виробництва (рибне господарство), і, в той же час, є дуже

складні, що об’єднують десятки й сотні виробництв (автомобіль-

на промисловість).

Галузі і виробництва поділяються на секції та підсекції, які

позначаються спеціальними літерами, а також розділи, групи, кла-

си та підкласи, які виділяють цифровими кодами. Кожний вид еко-

номічної діяльності має міжнародний код секції, позначений ла-

тинськими літерами. Загальний перелік видів економічної діяль-

ності та їх кодів, що нині діє в країні, наведений в табл. 1.1.

Таблиця 1.1

Види економічної діяльності та їх коди

Розробка програм соціально-економічного розвитку та прий-

няття певних управлінських рішень базується на інтегральній

оцінці стану розвитку території, яка включає оцінку економіки,

фінансів, соціального розвитку, екології.

Основу інтегральної характеристики регіону становить еко-

номічний потенціал, що характеризується величиною валової

доданої вартості, абсолютними розмірами виробництва жит-

Код

секції

Види економічної діяльності

Добувні галузі

Сільське господарство, мисливство, лісове господарство

Рибне господарство

Добувна промисловість

Переробні галузі

Оборонна промисловість

Виробництво електроенергії, газу та води

Сфера послуг

Будівництво

Оптова і роздрібна торгівля, торгівля транспортними засобами, послуги з ремонту

Готелі і ресторани

Транспорт

Фінансова діяльність

Операції з нерухомістю, здавання під найм та послуги юридичним особам

Державне управління

Освіта

Охорона здоров'я та соціальна допомога

Колективні, громадські та особисті послуги

Послуги домашньої прислуги

Екстериторіальна діяльність

заборгованості Автономної Республіки Крим чи територіальної

громади міста, що складається з усіх випущених і непогашених

боргових зобов’язань Автономної Республіки Крим чи територіаль-

ної громади міста, включаючи боргові зобов’язання, що вступають

у дію в результаті наданих гарантій за кредитами, або зобов’язань,

які виникають на підставі законодавства або договору [5]. Постано-

вою визначено, що запозичення може здійснюватися у формі ви-

пуску облігацій місцевих позик, а також укладенням угод про отри-

мання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.

Бюджетне завдання, яке стоїть перед органами місцевого са-

моврядування при реалізації муніципальних позик, передбачає до-

сягнення наступних цілей:

1. Нівелювання нерівномірності надходжень податків до

бюджету.

У бюджетному процесі традиційно присутні так звані касові

розриви, викликані фактором циклічності надходження до бюдже-

ту грошових коштів по періодам і необхідністю здійснення рівном-

ірності фінансування планових бюджетних видатків, а також мож-

ливістю непередбачуваних надзвичайних ситуацій, що потребу-

ють значного бюджетного фінансування.

2. Фінансування поточних видатків (покриття дефіциту

бюджету).

Виникнення бюджетного дефіциту, що являє собою переви-

щення видатків бюджету над його доходами, викликано дією різних

факторів, найважливішими з яких є постійне випередження роз-

ширення фінансування соціальних видатків у порівнянні з ростом

доходів, кризові явища трансформаційної економіки, неефектив-

ності кредитно-фінансових зв’язків, необхідності здійснення знач-

них централізованих вкладень у розвиток виробничої і соціальної

сфери, надзвичайні ситуації, що призводять до вичерпання наяв-

них ресурсів.

3. Реалізація інвестиційних проектів.

Раціональне балансування поточних та перспективних вит-

рат дозволяє направляти кошти бюджету розвитку на фінансуван-

ня короткострокових та довгострокових інвестиційних проектів,

отримання доходів від реалізації яких очікуються лише у наступ-

них бюджетних періодах. Відмова від фінансування інвестиційних

витрат на практиці викликає прогресуюче збільшення поточних

витрат, викликаних зростанням витрат на ремонт інфраструкту-

ри, що руйнується. Запобігти такому зростання за відсутності інве-

тєво важливих видів продукції, вартості ресурсів, які витра-

чаються на виробництво. Він визначає загальні можливості регіо-

ну, його економічну спроможність, від якої залежать усі інші ас-

пекти регіонального життя - соціальні, екологічні, фінансові.

Соціально-економічні можливості визначають рівень, струк-

тура, динаміка матеріального виробництва. Тому для оцінки еко-

номічного потенціалу важливе значення має визначення питомої

ваги прогресивних галузей промисловості, якісних параметрів та

структури основних виробничих фондів, здатності адаптації ви-

робничих систем до використання досягнень науково-технічного

прогресу. Соціально-економічний потенціал регіону визначається

не тільки його ресурсними можливостями, а й положенням цього

регіону у загальноукраїнському економічному просторі, його реаль-

ним впливом на стан цього простору, міжгалузеву і територіальну

збалансованість, темпи соціально-економічного розвитку, рівень життя

населення, стан регіонального бюджету, інтенсивність зовнішньоеко-

номічних зв’язків, досягнення нової якості економічного зростання за

рахунок розвитку ринкових структур та малого бізнесу.

Основним підсумковим показником використання виробни-

чого потенціалу регіону є валова додана вартість. Економічний

розвиток регіону характеризується темпами зростання валової до-

даної вартості (ВДВ) та її обсягами у розрахунку на душу населен-

ня. Цей показник залежить в першу чергу від структури вироб-

ництва, що склалася на окремій території, та індексу обсягів ви-

робництва продукції у галузях господарського комплексу.

Структура промисловості та сільського господарства прояв-

ляється в структурі експорту та імпорту регіону.

Економічний розвиток знаходиться у тісному зв’язку з тем-

пами та обсягами інвестування. Найзагальнішими показниками,

що характеризують інвестиційну діяльність на регіональному рівні,

є: обсяги та темпи інвестицій у основний капітал, обсяги інозем-

них інвестицій, темпи та якість їх здійснення, галузева структура

інвестицій. Інноваційну складову інвестиційної діяльності харак-

теризують обсяги та темпи впровадження прогресивних технологій

у виробництво.

Соціальний розвиток регіону оцінюється за допомогою

показників, які характеризують рівень життя населення, його до-

ходи та видатки. Це, в першу чергу, показники прожиткового

мінімуму, середньодушових доходів та середньої заробітної плати.

При значному майновому розшаруванні та регіональних відмінно-

стицій, створення чи модернізації об’єктів муніципального госпо-

дарства, реалізації місцевих економічних та соціальних програм. В

наслідок цього, дослідження функціонування ринку муніципаль-

них запозичень у сучасних економічних умовах має значне теоре-

тичне, практичне, економічне та соціальне значення.

Все більше місцевих бюджетів в Україні мають змогу вико-

ристовувати механізм муніципальних запозичень, розраховуючи з

його допомогою залучити додаткові фінансові ресурси. Це досить

раціонально, оскільки в усьому світі залучення муніципальних по-

зик дозволяє успішно вирішувати багато існуючих проблем, почи-

наючи від будівництва доріг та комунікацій й завершуючи розвит-

ком комунального господарства, систем освіти та охорони здоро-

в’я. Залучення коштів шляхом випуску облігацій місцевих позик

стає все більш популярним механізмом залучення коштів для ви-

рішення поточних та довготермінових проблем, які пов’язані з

фінансуванням бюджетних видатків органами місцевих рад [11].

Європейська Хартія місцевого самоврядування, яку ратифі-

кувала Україна, відкриває органам місцевого самоврядування дос-

туп на ринки позичкового капіталу. Реалізація цього фундамен-

тального принципу дозволяє значно зменшити гостроту проблеми

з фінансами. Оцінюючи сучасний стан муніципальних бюджетів

можна зробити висновок про винятково важливе значення цих

запозичень як інструмента активізації інвестиційної діяльності та

фінансування проектів розвитку міст.

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р. № 2542-III виз-

начає запозичення як операції, пов’язані з отриманням бюджетом

коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті

яких виникають зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим

чи місцевого самоврядування перед кредиторами [2]. Ст. 15 Бюд-

жетного кодексу України визначає, що джерелами фінансування де-

фіциту бюджетів є державні внутрішні та зовнішні запозичення,

внутрішні запозичення органів влади Автономної Республіки Крим,

внутрішні та зовнішні запозичення органів місцевого самоврядуван-

ня, а також вільний залишок бюджетних коштів. Ст. 74 визначено,

що запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену

мету і підлягають обов’язковому поверненню. Запозичення до відпо-

відних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження

Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" від

24.02.2003 р. № 207 визначено місцевий борг як загальну сума

стях необхідно використовувати систему відносних (а не абсолют-

них) показників, а саме - співвідношення середньодушових до-

ходів та прожиткового мінімуму, співвідношення доходів та видатків.

Дуже важливими при цьому є дані про зміни частки групи

населення з доходами, нижчими за прожитковий мінімум (рівень

бідності), про концентрацію доходів у різних групах населення та

співвідношення доходів найбідніших та найбагатших людей.

Рівень фінансової незалежності регіону характеризує сис-

тема абсолютних і відносних показників складу і структури місце-

вих бюджетів, а також соціальної результативності бюджету. Визна-

чення доходів і видатків в абсолютному і відносному вимірі не

дозволяє порівнювати бюджети різних територій через існування

відмінностей між ними у формуванні доходів та у складі і обсягах

видатків, спричинених різноманітністю природнокліматичних умов,

різним екологічним станом територій, особливостями розташуван-

ня адміністративних центрів, насиченістю шляхами сполучення,

спеціалізацією регіонів, станом соціальної та побутової інфраструк-

тури. Отже, визначаються доходи і видатки місцевих бюджетів

відносно кількості населення, що мешкає на відповідній території.

Потенційні можливості регіону щодо залучення фінансових

ресурсів, характеризують такі показники як податковий потен-

ціал і податкоспроможність.

Екологічні показники. Дослідити екологічну ситуацію у

регіонах можна, аналізуючи показники, які характеризують заб-

руднення водних об’єктів зворотними водами, обсяги викидів

шкідливих речовин в атмосферу, наявність промислових токсичних

відходів, витрати на капітальний ремонт основних засобів природо-

охоронного призначення та поточні витрати на охорону природи.

Різноманітні аспекти соціально-економічного розвитку регі-

ону аналізуються з метою встановлення об’єктивного діагнозу, на

основі якого проводиться ранжування регіонів за рівнем їх роз-

витку та розробляється певна стратегія і тактика подальшого ре-

гіонального розвитку. Доцільно виділяти такі чотири типи регіо-

нів: регіони - лідери, високорозвинені, розвинені та проблемні

(табл. 1.2).

Характерною особливістю розвитку регіонів України є по-

глиблення наявних міжрегіональних диспропорцій за показника-

ми соціально-економічного розвитку. Їх усунення можливе за умов

забезпечення сталого регіонального розвитку.

утримання бюджетних установ та надання державних громадсь-

ких послуг.

Цілком справедливо, що повнота і якість надання соціаль-

них послуг і перетворення економічних можливостей на соціальну

динаміку регіону залежить від бюджетного стимулювання соціаль-

но-економічного розвитку. Проте, на наше тверде переконання,

діючий сьогодні інструментарій визначення обсягів доходів та ви-

датків, що враховуються під час розрахунків міжбюджетних транс-

фертів, побудований на таких принципах, які не те що не врахову-

ють жодний з названих критеріїв, а й призводять в кінцевому ре-

зультаті до безпідставного вилучення доходів до Державного бюд-

жету від суб’єктів, які найбільшою мірою їх продукують.

Безумовно, Бюджетний кодекс не може бути універсальним

інструментом вирішення всіх завдань, що породжуються реальним

життям, і не може бути абсолютно досконалим. Тому він повинен

визначати лише принципові положення, які мають конкретизува-

тись поточним нормативно-правовим законодавством відповідно

до основної мети - забезпечення високої динаміки соціально-еко-

номічного розвитку суспільства.

Складність побудови механізму управління цим процесом

не може бути виправдана будь-якою затримкою в його проведенні.

Ми вважаємо за необхідне у стислі строки провести дослідження

по регіонах на предмет визначення ("фотографії") рівня їх соціаль-

ного стану та сформувати соціальні кадастри регіонів. Практика

соціалізації економіки не може далі базуватися виключно на абст-

рактних конструкціях соціального руху, які суперечать логіці

підвищення суспільного добробуту навіть в обсягах, спільномірних

із віховими соціальними стандартами. Чим більше посилюється ди-

наміка економічної підсистеми регіону, тим складнішими й різнома-

нітнішими стають форми підтримки на досягнутому рівні соціаль-

них аспектів життя населення, не говорячи вже про їх прискорення.

3.2. Шляхи використання інвестиційних механізмів

забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів

Важливим напрямком ринкової трансформації та реалізації

ринкових реформ будь-якої країни виступає становлення та розви-

ток сучасних соціально-економічних інститутів. Провідне місце

серед таких інститутів займає ринок муніципальних запозичень.

Зазначений механізм надає можливість залучення необхідних інве-

Таблиця 1.2

Класифікація регіонів України залежно від значення

соціально-економічних показників

Сталий розвиток - це розвиток, який здатний задовольни-

ти потреби сучасного покоління людей, не наражаючи на ризик

лишити майбутнє покоління спроможності задовольняти свої по-

треби. При цьому економіка повинна забезпечувати людям задо-

волення їхніх потреб та законних бажань, але їх зростання повин-

но не виходити за межі екологічних можливостей екосфери.

Перехід до сталого розвитку держави в цілому можливий тільки

в тому разі, якщо буде забезпечений сталий розвиток її регіонів. Це

передбачає формування ефективної просторової структури економі-

ки країни за умови додержання балансу інтересів усіх регіонів.

Проблеми, що вирішуються в кожному регіоні, значною мірою

повинні відповідати загальнодержавним завданням, але при цьо-

му необхідно враховувати місцеві особливості.

Зокрема, це передбачає:

• формування регіонального господарського механізму, що

регулює соціально-економічний розвиток території;

• реструктуризацію регіонального господарського комплек-

су з урахуванням місткості локальних екосистем та вимог ринкової

економіки;

• розробку комплексних міжрегіональних схем функціонування

економіки, які дозволяють підвищити її ефективність.

Регіон, що не відповідає ключовим ознакам сталого розвит-

ку, не може вважатись розвинутим. Останні конкретизовані у відпо-

відних принципах:

Типи регіонів Класифікаційні ознаки

І тип - лідери

Достатньо розвинуте матеріальне виробництво та сфера послуг.

Значний обсяг припливу інвестицій, у т. ч. іноземних, розвинуті ринкові

структури, досить розвинута соціальна сфера. Темпи зростання

економічних показників вище загальнодержавних. Соціальні показники

вище нормативних.

ІІ тип - високорозвинені

Індустріальні регіони з розвинутим матеріальним виробництвом,

особливо промисловістю. В них створюється значна частка ВВП

України. Вони мають високий людський та фінансовий потенціал.

ІІІ тип - розвинені

Регіони з розвинутим матеріальним виробництвом як промисловим, так і

сільськогосподарським. Розвиток регіонів характеризується сукупністю

показників, значення яких дорівнює середньодержавному рівню або

≥

10%.

ІV тип - проблемні

За сукупністю показників становище регіонів гірше

середньодержавного рівня на

-10%. Матеріальне виробництво не

отримало достатнього розвитку. Дотаційна структура бюджету.

Недостатній фінансовий потенціал, у т. ч. інвестиційний. Деякі

соціальні показники мають загрозливе значення з точки зору безпеки

держави. Потенційно депресивні.

продукування. Але це потребує кардинальної зміни підходів до

бюджетної політики і через незначну бюджетну базу розвитку ви-

магає активізації бюджетно-інвестиційних процесів.

З позиції створення підвалин до фінансової самодостатності

регіонів існує необхідність корекції нормативно-правового законо-

давства. На наш погляд, введений в дію Бюджетний кодекс Украї-

ни хоча і являє собою комплекс правових норм щодо бюджетної

системи України, основ бюджетного процесу і міжбюджетних відно-

син, проте не охоплює всіх основних напрямів бюджетного зако-

нодавства і, разом з тим, закладає в деякі положення суперечності,

не розкриває потенцій щодо реалізації основного завдання націо-

нальної економіки - забезпечення соціально-економічного розвит-

ку суспільства методами ринкових механізмів.

Зрозуміло, що бюджетне законодавство має відображати лише

зміст і напрями здійснення видаткових повноважень, а також інди-

катори для контролю за мірою досягнення соціальних віх. Більш

детальна конкретизація механізму визначення рівня й здійснення

видатків соціального спрямування має бути обумовлена у відповід-

них законах, а не в бюджетному законодавстві.

Але справа не зводиться до суто законодавчих та організацій-

них прогалин. Поступовий розвиток суспільства в напрямку все

більш якісної соціалізації веде не тільки до ускладнення його еко-

номічного забезпечення, а й вимагає зміни методологічних підходів

у реалізації концепції гарантування у будь-якому територіальному

поселенні єдиних стандартів державних і громадських послуг.

Прийнята методологія забезпечення соціалізації саме в такому ра-

курсі визначає лише загальні кількісні контури, без глибинного

проникнення в її галузеві й територіальні аспекти. Як наслідок,

збільшується територіальна диференціація рівня економічного роз-

витку і пов’язаних із цим фактом можливостей соціального забез-

печення громадян.

Не поодинокий і випадковий, а досить розповсюджений і

закономірний характер мають факти диференціації потреб фінан-

сування суб’єктів соціалізації регіону щодо досягнення соціальних

стандартів. Нами виявлені стабільні осередки з різко відмінним

рівнем потреб у районах з однаковим контингентом дітей віком від

3 до 6 років, учнів, які враховуються під час визначення обсягів

міжбюджетних трансфертів, та пенсіонерів. Підвалинами до існу-

вання таких деформацій є відмінності кліматичних та екологічних

умов, інфраструктури розвитку тощо, які диференціюють вартість

• принципи цільової орієнтації визначають як спосіб цілеут-

ворення (демократизація вибору), так і характер цілей. Поняття

"якість життя" при цьому включає і екологічну складову;

• принципи організації у просторі стосуються базових підва-

лин регіональної еколого орієнтованої діяльності - конституцій-

ності, спільної відповідальності, еквівалентності, збереження еко-

логічного середовища;

• принципи організації у часі встановлюють деякі параметри

взаємодії поколінь, зобов’язань теперішнього покоління перед май-

бутніми. Мова йде про ненагромадження екологічних проблем,

створення екологічних резервів, необхідність прогнозування

наслідків реалізації тих чи інших політико-практичних рішень;

• принципи екологічної сталості відображають важливі

змістовні характеристики людської діяльності, які є імперативни-

ми для забезпечення сталого розвитку регіону. Мається на увазі

необхідність забезпечення відповідного рівня екологізації економі-

чної діяльності, економізації еколого-орієнтованої діяльності, а та-

кож справедливого розподілу компенсаційних витрат, мінімальних

шкідливих наслідків зворотної реакції природи;

• принципи екологічної мотивації наголошують на необхідних

мотиваційних передумовах ефективної еколого-орієнтованої діяль-

ності. Наприклад, у регіоні, який не є таким, що самофінансується,

стимули останньої будуть пригнічені за будь-яких інших обставин.

Оцінка сталості розвитку економіки регіону є основою щодо

визначення пріоритетних напрямів розвитку та прийняття управ-

лінських рішень. Вона дозволяє визначити відповідність (або не-

відповідність) розвитку території загальнодержавним критеріям,

виявити специфічні особливості регіонального рівня, оцінити міру

загрози загальнодержавній безпеці.

Сталість розвитку економіки регіону оцінюється за допомо-

гою індикаторів - економічних, соціальних та екологічних.

Перш за все мова йде про середньорічні темпи приросту

обсягів виробництва валового регіонального продукту; виробницт-

во валового регіонального продукту на душу населення; частку

інвестицій у валовому регіональному продукті; бюджетну забезпе-

ченість населення; коефіцієнт зносу основних фондів; частку на-

селення з грошовими доходами нижче прожиткового мінімуму;

рівень природного приросту населення, чол. на 1000 населення,

техногенне навантаження території.

суттєво зменшує фінансове забезпечення соціально-культурної

сфери. Нарощування фінансового потенціалу регіону через запо-

зичення наштовхується на ряд перепон суто об’єктивного і право-

вого характеру. Перш за все, зовнішні запозичення неефективні і

практично неможливі для місцевих бюджетів навіть промислово

розвиненої Дніпропетровської області. За нашими розрахунками,

кошик власних доходів обласних місцевих бюджетів фактично

відсутній, оскільки плата за землю зараховується до кошика до-

ходів, які враховуються під час визначення міжбюджетних транс-

фертів, а рівень соціальних виплат постійно зростає. Щодо відсот-

кових ставок комерційних банків за кредити, то вони залишилися

на відносно високому рівні навіть після зменшення податку на при-

буток підприємств та податку на доходи фізичних осіб.

Окрім цих суто об’єктивних чинників, діюча бюджетна норма

фінансового забезпечення бюджету розвитку не дає обласним бюд-

жетам права на запозичення. Створена парадоксальна ситуація, за

якої за наявності спільних завдань і більшої їх складності на регіо-

нальному рівні, обласні бюджети не мають права на запозичення, а

міста, населення яких становить понад 800 тис. мешканців, наділені

такою можливістю. Водночас бюджети розвитку в європейських

країнах уже давно формуються за рахунок місцевих позик [27].

Розробка і планування сучасної фінансової стратегії україн-

ської держави має здійснюватися з опорою не лише на національні

умови, державний устрій, а переважно з орієнтацією на глобаль-

ний контекст, який вимагає формування фінансово самодостатніх

регіонів. Оскільки наша країна формує "коридор" можливих "ук-

раїнських сценаріїв" досягнення на національних теренах стандартів

добробуту європейського рівня в регіонах, особливо промислово

розвинених, мають бути започатковані зміни такого характеру, який

би забезпечив перехід від бюджету як фіскального плану доходів і

витрат до бюджету як інструменту регулювання темпів і пропорцій

суспільного розвитку, що гарантують соціальний прогрес, тобто

запровадження бюджетування, орієнтованого на соціальний резуль-

тат. І цю роботу слід переорієнтувати з підтримки депресивних

регіонів у площину недопущення зниження активності регіонів-

лідерів.

Логіка розвитку людини від низьких до більш високих схо-

динок цивілізованості має вбудовуватися в такий механізм со-

ціального регіонального сходження, за яким владні структури по-

винні не очікувати надходження коштів, а знаходити джерела їх

Залежно від зміни соціально-економічної ситуації, перелік

та значення індикаторів може змінюватися.

Дуже важливо не допустити граничного (максимально чи

мінімально допустимого) значення індикаторів, а в разі його появи

забезпечити нормалізацію ситуації. Недотримання такої вимоги

порушує нормальний (сталий) процес розвитку факторів відтво-

рення, формує руйнівні тенденції, призводить до порушення ста-

лості розвитку економіки регіону.

Отже, сталість еколого-економічної системи - це її

здатність повертатися до збалансованого стану за рахунок на-

копиченого власного потенціалу після відхилення, що викли-

кане негативним впливом зовнішніх та внутрішніх факторів.

2. ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ЗАПРОВАДЖЕННЯ

ПОЛІТИКИ СТАЛОГО РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Світовий досвід доводить, що держава навіть за умов пану-

вання приватної власності і розвиненого ринкового сектора зали-

шає за собою важелі управління життєво важливими галузями гос-

подарства (енергетика, магістральні комунікації тощо), контролю-

ючи суто економічними засобами і ситуацію в ринковому секторі.

Водночас прерогативою державного регулювання є регіональні

проблеми, що за своєю природою не можуть бути вирішені зусил-

лями окремих підприємців чи їх угрупувань.

Серед учених і спеціалістів у галузі регіоналістики єдності в

поглядах щодо ролі держави в регулюванні процесів територіального

розвитку ніколи не було. У США, зокрема, ще на початку 70-х рр.

можна було виділити три течії: "неінтервенціоналістів", "адап-

терів" та "радикальних перетворювачів".

Неінтервенціоналісти взагалі заперечували необхідність будь-

якого державного втручання у ці процеси у рамках макроекономіч-

ного підходу, вважаючи, що у ринку цілком вистачить дієвих за-

собів, щоб оптимізувати у просторі всі елементи продуктивних сил.

Натомість, адаптери не вірять беззастережно у можливості

ринку і вважають, що стихійне формування територіальних госпо-

дарських структур не здатне оптимізувати розподіл населення і

виробництва на території. Водночас вони були проти радикаль-

них засобів державного втручання, обмежували політику держави

поверхневим регулюванням, коригуванням. Вони відстоювали обе-

режний підхід, що полягав лише в модифікації, а не трансформації

природних тенденцій.

жавного регулювання економіки регіону. І тут необхідні цілеспря-

мовані й узгоджені дії. Під час обґрунтування заходів, які б докорінно

змінили арсенал регіональної політики, ми звернули увагу на існу-

вання асиметрії реалій і потреб забезпечення соціально-економіч-

ного розвитку. Сьогодні, як правило, наукові дослідження спрямо-

вані на визначення територій, які потребують підтримки з боку

органів державної влади. На їх підставі території поділяються на

"слаборозвинені", "депресивні", "ареали допомоги" тощо. Але це

констатація статистичного стану і аж ніяк не методологія визна-

чення "точок зростання".

Відомо, що країни, які мають досвід подвоєння ВВП за 10 років,

робили це виключно за рахунок кількох базових регіонів, через

розкриття їх економічного потенціалу, а далі імпульси економічної

активності поширювалися від лідерів до аутсайдерів із подальшим

загальним зростанням соціальних стандартів в усіх регіонах. Ма-

буть, проблема підтримання й посилення соціально-економічного

розвитку економічно активних регіонів і подолання пасивності ре-

гіонів-реципієнтів потребує більш скоординованих зусиль регіональ-

них владних структур або концентрації управління цим процесом у

регіонах-лідерах. Необхідно викорінювати споживацьку ідеологію,

повернути регіони обличчям один до одного і примусити їх не тільки

обговорювати, а й вирішувати питання спільного розвитку тери-

торії на засадах створення тандемів "лідер - вимушено пасивний

регіон". З цього приводу відомий німецький економіст Г.Гірш зазна-

чав, що "кожний регіон повинен віднайти своє покликання" [7].

Разом з позитивними зрушеннями в складі фінансових ва-

желів забезпечення управління регіональним розвитком, які спри-

яли певною мірою виходу промислових регіонів на дещо вищий

щабель фінансового потенціалу, вони так і не одержали бажаного

обсягу фінансових ресурсів, у тому числі й бюджетних. Унаслідок

цього вони неспроможні спрямувати кошти на розвиток житлово-

го будівництва, ремонт мережі комунального господарства, благо-

устрій міст, сіл, селищ, розвиток системи зв’язку і телерадіокому-

нікацій, ремонт і розвиток системи водопостачання, будівництво

доріг, мостів, розвиток технічної і технологічної інфраструктури

взагалі. Такий стан справ пояснюється чинним правовим полем,

яке звужує фінансові можливості обласного бюджету. Прояв обме-

жувальних чинників здійснюється через недосконалі інструменти

його планування і виконання.

Фактично основним джерелом бюджету розвитку є загаль-

ний фонд місцевих бюджетів, що в разі його реального задіяння

Що ж до радикальних перетворювачів, то вони стояли на

позиції активного підходу до проблеми державного регулювання

розміщення продуктивних сил. Домінуючою серед американських

регіоналістів завжди була точка зору, що виходила з неприпусти-

мості зазіхання держави на священні права підприємництва, діло-

вих кіл, хоч з часом зміцнювалось розуміння об’єктивної необхід-

ності активної державної регіональної політики у межах відповід-

них законодавчих актів. У її рамках завжди конкурували два нача-

ла "процвітання районів" і "процвітання людей". Пошук балансу

цих інтересів і зараз становить суть регіональної політики не тільки

у США, а й в інших розвинених країнах.

Специфічну концепцію регіональної політики з елементами

локальної інтеграції висунув Ф. Перру. Вона заснована на визна-

ченні "полюсів зростання" та "полюсів розвитку", що форму-

ються на основі динамічних галузей виробництва (машинобудів-

ної, хімічної, електротехнічної промисловості та ін.). На думку Ф. Перру,

господарські одиниці, що функціонують у таких галузях, справля-

ють динамічний вплив на навколишнє економічне середовище,

тобто підвищують попит на продукцію пасивних галузей (легкої

промисловості, сільського і лісового господарства). Такі активні

індуктори зростання створюють сприятливе економічне середови-

ще, де виникає ефект агломерації, що спричиняється до форму-

вання полюсів розвитку. Подібні "полюси розвитку", що виника-

ють у різних країнах, тяжіють один до одного, а відтак між ними

поступово встановлюються економічні зв’язки, тобто виникають

зони розвитку. В свою чергу, зони розвитку, що об’єднуються в

систему завдяки фізичним та нефізичним комунікаціям, створю-

ють осі розвитку. Зони й осі розвитку схильні до взаємовпли-

ву, що дозволяє створити складну систему взаємовигідних госпо-

дарських структур, які виходять за межі окремих країн й охоплю-

ють цілі регіони. Зазначимо, що не можна плутати зони розвитку і

зони інтеграції. Зони інтеграції утворюються в тому разі, якщо на-

явна спільність інтересів і цілей населення.

Для становлення регіональної політики України важливо, що

Асамблея регіонів Європи прагне до визнання регіоналізму не тільки

в рамках ЄС, а й за його межами. У лексиконі європейських регіо-

нальних політиків дедалі частіше вживається термін "субсиді-

арність", тобто йдеться про перенесення механізму вирішення важ-

ливих проблем на рівень їх виникнення. У преамбулі Декларації

про регіоналізм указано, що регіон є адекватним рівнем влади

• чітке визначення конкретних агентів, цілей, фіксованих

кількісних параметрів, строків досягнення, ресурсів щодо реалі-

зації конкретних заходів у відповідних програмних чи прогнозних

розробках та організаційних форм взаємодії між центральними і

регіональними органами влади і управління.

IV. Інститути державної регіональної соціально-економіч-

ної політики - це державні (або в ряді випадків за участю держави)

організації і структури (міністерства, комітети, ради, агентства, фонди

та ін.), уповноважені формулювати і проводити регіональну політику.

Вони є частиною державного апарату, що спеціалізується на вирішенні

регіональних проблем і питань взаємодії центру з регіонами.

Державне регулювання регіонального розвитку здійснюєть-

ся на різних рівнях управління і включає адміністративні та еко-

номічні методи, прямі і непрямі методи, методи пливу на екзоген-

ний та ендогенний розвиток регіонів. Причому залежно від спе-

цифіки територій і вирішуваних проблем склад елементів механіз-

му державного регулювання буде мати суттєві відмінності.

3. НАПРЯМИ ПІДВИЩЕННЯ РОЛІ МІСЦЕВИХ

ОРГАНІВ ВЛАДИ В РЕГУЛЮВАННІ СТАЛОГО

РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ

3.1. Підвищення фінансової самодостатності місцевого

самоврядування

Виникнення тенденції до регіоналізації ґрунтується на тому,

що традиційна, вертикально побудована державна машина неспро-

можна ефективно враховувати динаміку суспільних потреб. Більш

того, все більша частина потреб індивідів і фірм вирішується не на

національному рівні, а на місцях, оскільки саме у великих регіо-

нальних промислових центрах формуються ринки ресурсів та про-

дукції. Взагалі, тенденція до децентралізації має чинники, пов’я-

зані, з одного боку, із неспроможністю централізованої держави

справитися з викликами, які виявляють сучасні продуктивні сили,

а, з іншого, зі зменшенням суспільної потреби у ролі центру по-

рівняно з тим, якою вона була до останнього часу.

На наш погляд, розв’язання проблеми відставання регіональ-

ної бюджетної політики від постулатів фінансової децентралізації,

насамперед, можна знайти в удосконаленні методологічного та

організаційно-правового забезпечення фінансового механізму дер-

для ефективної реалізації принципу субсидіарності з урахуван-

ням як європейської інтеграції, так і внутрішнього устрою дер-

жав, що беруть участь у даному процесі.

Багато країн світу, причому як економічно розвинуті, так і ті

що розвиваються, зіштовхуються з проблемою нерівномірності

розвитку регіонів [6]. Сприйняття гостроти цієї проблеми знач-

ною мірою визначається рівнем економічного розвитку країни.

Об’єднання країн Європи в Союз більш яскраво засвідчило відста-

вання економічного розвитку окремих регіонів менш розвинутих

країн (Греції, Португалії, Італії) у порівнянні з загальноєвропейсь-

кими показниками. Виходячи з гуманітарних принципів і для підви-

щення політичної стабільності суспільства, додання стійкості роз-

витку економіки, підвищення її конкурентоспроможності на світо-

вому рівні, розробляються і реалізуються програми вирівнювання

міжрегіональних розходжень.

Для вирішення назрілих проблем та усунення проблемних

територій у багатьох країнах застосовуються три варіанти (з без-

ліччю підваріантів і механізмів реалізації в кожному з них):

• згладжування або вирівнювання умов;

• реалізація соціально-економічних програм;

• особливі бюджетні режими.

Деякі програми в країнах і ряд напрямків діяльності комісій

Європейського Союзу (ЄС) і їхньої програми носять комплексний

характер. Природно, що на конкретних територіях можуть реалізу-

ватися кілька програм, найбільш яскравий приклад - Нові землі

Німеччини або європейських міст зі старою промисловістю.

Для розвитку "проблемних" територій у багатьох країнах за-

стосовуються трансфертні системи, що допомагають вирішувати

задачі згладжування горизонтальних бюджетних розходжень, тоб-

то забезпечення збалансованості податкового потенціалу окремих

регіонів щодо їхніх об’єктивних потреб у фінансових ресурсах [6].

Для розрахунку величини трансферту вирівнювання у

більшості країн застосовують розрахункові формули, у яких вико-

ристовуються індикатори бюджетних потреб, насамперед такі як

чисельність населення, специфічні показники відсталості або деп-

ресивного стану економіки регіону, середній доход на душу насе-

лення, питома вага населення, що живе за межею бідності; показ-

ник, що є зворотнім обсягові ВВП регіонів на душу населення.

Досвід застосування трансфертів вирівнювання досить

великий. Наприклад, в Японії та Індії (при різних математичних

Методи прямого впливу. Передбачають таке регулювання

з боку держави, при якому суб’єкти економіки змушені приймати

рішення, що ґрунтуються не на самостійному економічному ви-

борі, а на державних розпорядженнях. Вони включають: державне

інвестування, субсидування, ціноутворення, програмування, а та-

кож організацію за участю держави певних видів діяльності (ви-

робництв, об’єктів інфраструктури).

Методи непрямого впливу. Полягають у створенні держа-

вою необхідних передумов для того, щоб при самостійному виборі

суб’єкти господарювання тяжіли до тих економічних рішень, котрі

відповідають цілям економічної політики. Вони включають кре-

дитну, податкову, бюджетну, амортизаційну політику.

В залежності від характеру імпульсів регіонального розвит-

ку, спричинених зовнішніми чи внутрішніми факторами, методи

поділяються на екзогенні та ендогенні.

Методи екзогенного розвитку регіонів передбачають значне

державне втручання з боку державних органів влади у вигляді ве-

ликих державних інвестицій, субсидій, кредитів.

Методи ендогенного розвитку. Ґрунтуються на державному

втручанні у вигляді податкових пільг, послабленні адміністративно-

го контролю, скороченні частки державної власності. Мета такого

державного втручання - надати імпульс внутрішнім факторам роз-

витку, викликати кумулятивний процес, оскільки спонтанний ен-

догенний розвиток є нетиповим явищем у світовій практиці. Ці ме-

тоди застосовуються за такими напрямами: стимулювання розвитку

сектора послуг; активізація малого і середнього підприємництва:

створення територіально локалізованих зон підприємництва.

II. Інструменти державної регіональної соціально-еконо-

мічної політики, в які на практиці трансформуються загальні ме-

тоди такої політики, можуть бути представлені як:

• заборони, дозволи, квоти, ліцензії, стандарти, гарантії (ад-

міністративні методи);

• трансферти (гранти), субсидії, премії, кредити, позики, інве-

стиції, цільові і комплексні програми, плани економічного і со-

ціального розвитку регіонів (економічні методи).

III. Форми реалізації державної регіональної соціально-

економічної політики можуть бути такими:

• відсутні адресність та однозначна визначеність ресурсів

(сформульовані в політичних програмах, основних напрямах дер-

жавної політики);

підходах) він використовується для підвищення загальних можли-

востей місцевих бюджетів, у Португалії - для розподілу коштів інве-

стиційного фонду муніципалітетів. У Німеччині на додаток до існу-

ючого для всіх земель бюджетного горизонтального вирівнювання

до нових Східних земель застосовувався додатковий окремий фонд

"Федеральні додаткові відрахування" [13].

У країнах з більш широкими повноваженнями регіональної

влади частіше використовуються цільові трансферти, що йдуть

на розвиток соціальної і господарської інфраструктури [6].

Перші цільові бюджетні гранти були введені у Великобри-

танії ще в 1835 р. і застосовуються дотепер. Широке застосування

для вирішення регіональних проблем знаходять цільові трансфер-

ти в США. В окремі періоди число спеціальних трансфертів було

більш п’ятисот. Серед них програми медичної допомоги обездоле-

ним, родинам з дітьми. Одна з найбільших програм ліквідації еко-

номічного відставання окремих територій і підвищення загально-

економічного потенціалу США - програма будівництва автомо-

більних доріг між штатами (90% її витрат покрили трансферти).

Механізм трансфертів вирівнювання (аналогічно тим, що

застосовуються усередині країн) застосовується й у Європейсько-

му Союзі. Особлива роль приділялася їм при розробці програм

об’єднання країн у ЄС і направлялася на підвищення економіч-

ного стимулювання розвитку відстаючих регіонів, галузей, на вирі-

шення гострих соціально-економічних проблем. Кошти акумулю-

ються і розподіляються через спеціально створені фонди, коміте-

ти, Європейський інвестиційний банк.

У програмі стимулювання розвитку слаборозвинених райо-

нів як орієнтир для визначення рівня економічного розвитку потен-

ційних реципієнтів використовується співвідношення ВВП на душу

населення (нижня планка для одержання виплат - ВВП на душу

населення не повинний перевищувати 75% середнього по ЄС) [13].

Змішаний варіант застосування трансфертів використовуєть-

ся при проведенні в країнах ЄС політики стимулювання перебудо-

ви кризових старопромислових районів. Згладжування негатив-

них наслідків промислової політики при формуванні Співдруж-

ності проводиться у формі спеціальних заходів щодо регіонального

розвитку, але орієнтовані вони, насамперед, на вирішення про-

блем ряду територій на яких функціонують підприємства сталели-

варної, суднобудівної, текстильної галузей та як правило дають

роботу великій кількості жителів регіону, й при їхній переорієн-

Ступінь активності застосування адміністративних методів

може бути різною залежно від сфери економіки. В сучасних умо-

вах найбільш активно вони проявляються в сфері охорони навко-

лишнього середовища, а також соціального захисту найбільш ураз-

ливих верств населення.

Економічні методи впливають на певні характеристики рин-

кових процесів: сукупний попит і пропозицію, ступінь централі-

зації капіталу, а також на соціальні, структурні і територіальні па-

раметри економіки. До економічних методів належать наступні.

1.1. Фінансова (бюджетна, фіскальна) політика.

Бюджетна політика: реалізується у вигляді двох основ-

них груп засобів - нормативно-розрахункових механізмів і особли-

вих бюджетних режимів.

Нормативно-розрахункові механізми призначені для верти-

кального (забезпечення всіх рівнів влади ресурсами, достатніми

для виконання їх повноважень) і горизонтального (вирівнювання

доходності бюджетів регіонів до відповідних середніх рівнів, або

фактичного обсягу витрат регіонів по конкретних напрямах дер-

жавної соціальної політики) подолання бюджетних диспропорцій.

Особливі бюджетні режими можуть розповсюджуватися як на

цілі регіони країни, так і невеликі за площею адміністративно-тери-

торіальні одиниці. Характер особливого бюджетного режиму, види і

набір податково-бюджетних преференцій залежать від правового і

господарського статусу отримувача, причин і завдань їх введення.

Фіскальна політика: реалізується через податкову систему;

податкові пільги застосовуються до пріоритетних галузей економі-

ки, регіонів; як до затрат (поточних і капітальних), так і до випуску

(продукції); можуть бути одноразовими, тимчасовими і постійними.

1.2. Грошово-кредитна (монетарна) політика включає:

• грошову політику, що передбачає вплив на кількість і ціну

(відсоткова ставка) пропонованого позичкового капіталу, щоб у відпо-

відності з цілями державного регулювання регіонального розвитку

впливати на попит, механізми і напрями використання кредитів:

• кредитну політику, яка першочергово зорієнтована на креди-

тування та інвестування пріоритетних галузей економіки і регіонів.

1.3. Програмування. Реалізується у вигляді довгостроко-

вих і короткострокових планів соціально-економічного розвитку

територій та комплексних цільових програм.

Залежно від характеру регулюючого впливу держави методи

регіональної соціально-економічної політики поділяються на прямі

та непрямі.

тації виникає багато проблем із працевлаштуванням, соціальним

забезпеченням, перенавчанням. Крім того, також може застосува-

тися одна зі спеціальних програм, спрямованих на підтримку міст,

що знаходяться в занепаді, або програма по сприянню розвитку

дрібних і середніх підприємств.

Для нових земель Німеччини на додаток до трансфертів ви-

рівнювання розроблена цільова програма «Відновлення Сходу»,

орієнтована на розвиток господарської інфраструктури.

Ближче до цільових програм можна віднести діяльність євро-

пейських фондів за такими напрямами як боротьба з хронічним без-

робіттям (більш 12 місяців), допомога молоді в пошуках роботи [21].

Досить комплексним виглядає підхід до стимулювання роз-

витку сільських територій, реформування аграрної політики і пе-

ребудови структур у сільському господарстві і лісовій промисло-

вості. На ці цілі витрачається понад половини коштів Комісії Євро-

пейського співробітництва (1992 р. - 61,3%, на 2006 р. було запла-

новано 48,4% коштів від загальної суми витрат) [28].

У 1992 р. відповідно до досягнутої в Маастрихті домовле-

ності був створений Фонд інтеграції для підтримки чотирьох най-

бідніших країн Європейського Союзу: Іспанії, Португалії, Греції,

Ірландії. Фонд підтримує проекти в області інфраструктури й еко-

логії, що представляють інтерес для Співдружності в цілому. Так,

Португалія і Греція отримують кошти (разом близько 10 млрд. євро)

на модернізацію автомобільних шляхів та залізниць [28].

У Чеській республіці існує ґрунтовна програма підтримки

малих і середніх підприємств. Близько 50% підтримки цих

підприємств мали регіонально-націлений елемент субсидій по про-

грамі "РЕГІОН". Крім того, уряд підтримує агентства регіонально-

го розвитку, наприклад, в Остравському вугільному басейні, у якому

національні і місцеві уряди мають рівні частки.

У ряді країн для інтенсифікації розвитку відсталих територій і

для стимулювання всієї економіки в деяких регіонах встановлюють-

ся особливі бюджетні режими. Перелік і види бюджетно-податко-

вих преференцій багато в чому залежать від цілей введення особли-

вого бюджетного режиму. Зокрема, до таких преференцій відносять:

• великі повноваження місцевої влади по оподатковуванню і

фінансуванню витрат;

• пільгові умови розподілу доходів від загальнодержавних по-

датків.

На сьогодні діяльність багатьох країн пов’язана з наданням

великим регіонам особливих бюджетних режимів, в основному

для вирішення політичних протиріч або економічних проблем. Зро-

зуміло, що число регіонів, як знаходяться в таких умовах, завжди

вкрай обмежено, тому що:

• звужується сфера державного макроекономічного регулю-

вання;

• зменшується рівень міжрегіональної політики;

• виникає загроза незбалансованості бюджетної системи.

Часто використовуваний у широкій пресі приклад Китаю та

його вільних економічних зон характеризується, з одного боку, підви-

щенням підприємницької активності в цих регіонах, з іншого боку -

значним скороченням припливу доходів у центральну скарбницю (ви-

никла потреба перерозподілу надходжень на інші регіони країни).

Особливе питання - входження регіону або будь якої зони в

митні кордони країни або одержання статусу екстериторіальності,

або спеціальні економічні зони.

У США і Великобританії використовуються обидва варіан-

ти. Території, що не виходять за межі митних кордонів, одержують

статус підприємницьких і мають набір пільг і стимулів: у перших -

по формуванню і витратах місцевих бюджетів, у других - для роз-

витку нових підприємств (зниження податків на нерухомість, суб-

сидії по інвестиціях, прискорену амортизацію устаткування). Гро-

мадяни, що проживають у цих підприємницьких зонах, також одер-

жують ряд пільг по прибутковому податку і на оплату житла (для

родин з низьким рівнем доходу) [26].

Досвід країн світу свідчить, що механізм реалізації держав-

ної регіональної соціально-економічної політики (з точки зору

його функцій) містить у собі декілька функціональних підсистем:

методи, засоби (інструменти), форми й інститути проведення регіо-

нальної політики.

І. Методи проведення державної регіональної соціаль-

но-економічної політики.

Адміністративні методи охоплюють регулюючі засоби,

пов’язані із забезпеченням правового поля економічної діяльності,

їх завдання - створення оптимальних і обґрунтованих правових

рамкових умов. Функція адміністративних методів полягає у за-

безпеченні стабільного правового середовища для ділового життя,

захисті конкурентного середовища, збереженні прав власності і

можливостей для вільного прийняття економічних рішень.