Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

201

ступінь відповідності їхніх управлінських впливів цілям, які

об’єктивно випливають з їх місця та ролі в суспільстві.

Цілеорієнтованість організації і функціювання керуючих сисA

тем (підсистем) визначаються через вивчення й оцінювання їхA

ньої організаційної, нормативної та іншої діяльності з погляду її

відповідності цільовій спрямованості, встановленій для них. Це

дає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності саA

мих органів державної влади, так і в розподілі повноважень між

ними та органами місцевого самоврядування, а також виявляти

ділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необA

хідними управлінськими впливами.

Аналіз цілеорієнтованості керуючих компонентів передбачає:

• виявлення об’єктивно зумовлених і суспільно актуальних

цілей та їх розгляд у розвитку з урахуванням суспільних поA

треб та інтересів;

• встановлення виміру цілей за конкретними результатами,

тобто за характером і повнотою їх втілення в управлінських

рішеннях і діях.

Другим критерієм спеціальної соціальної ефективності

є витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення

управлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішA

ню управлінську діяльність, тобто на опрацювання та проходA

ження управлінської інформації від «входу» до «виходу» в дерA

жавноAуправлінській системі загалом (у державному апараті),

відповідних підсистемах, організаційних структурах і об’єктах

управління, тобто до отримання наперед визначеного прогнозоA

ваного (у процесі реалізації управлінського рішення може бути

здійснено коригування кількісних показників цілі) результату.

Як третій критерій спеціальної соціальної ефективності

державного управління можна назвати стиль функціювання

державноAуправлінської системи, її підсистем та інших органіA

заційних структур. У цьому випадку йдеться про реальну

практику управлінської поведінки конкретних посадових осіб.

Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності дерA

жавного управління відображає складність організації суб’єкA

та державного управління, його підсистем і ланок. Складність

тієї чи іншої організаційної структури безпосередньо впливає

на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх

функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовA

нішніх функцій).

Важливе соціальне значення має п’ятий критерій, який відобA

ражає загальні (сукупні) — економічні, соціальні, технічні,

202

кадрові та інші — витрати на утримання і забезпечення

функціювання державноAуправлінської системи, її підсистем

та інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванні

слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління

і соціальними результатами діяльності керованих об’єктів.

Узяті у взаємозв’язку критерії «цілі — час — стиль —

складність — витрати» і розглянуті під кутом зору змісту і сили

зумовлених ними управлінських дій, здатні досить повно хаA

рактеризувати організацію і функціювання держави як суб’єкA

та управління суспільними процесами.

14.3. Ефективність діяльності управлінських органів

і посадових осіб

В оцінюванні ефективності державного управління важлива

роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності

діяльності кожного управлінського органу (органу державної

влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи,

кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Ці

критерії необхідні через те, що загальна і соціальна ефекA

тивність державного управління є наслідком конкретної

соціальної ефективності окремих управлінських зусиль.

Кожен орган державної влади чи орган місцевого самовряA

дування володіє своєю компетенцією, яка характеризує цілі,

зміст, можливості та межі його діяльності, а в ньому кожна поA

сада державного службовця — своїми кваліфікаційними ознаA

ками, що відображають її роль і участь у реалізації компетенA

ції відповідного органу. Це нормативна модель управлінської

діяльності, яку можна розглядати як засіб упорядкування,

раціоналізації та забезпечення ефективності управління.

Відтак ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів

управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параA

метрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої

посади, є вихідним критерієм конкретної соціальної ефекA

тивності.

Другий критерій конкретної соціальної ефективності вираA

жається в законності рішень і дій органів державної влади та

органів місцевого самоврядування, а також їхніх посадових

осіб. Дотримання законності надає державному управлінню

певної цілеспрямованості й упорядкованості. БудьAякі порушенA

ня принципів законності, чим би вони не пояснювались і не

203

виправдовувалися з погляду суспільства і самого державного

управління, не можуть визнаватись ефективними.

Третім критерієм конкретної соціальної ефективності дерA

жавного управління є реальність управлінських впливів.

Вибір критерію зумовлений тим, що діяльність управлінських

органів і посадових осіб, знаходячи зовнішній прояв у правоA

вих і організаційних формах, має забезпечувати цілеорієнтаA

цію, організацію та нормативне регулювання керованими

об’єктами.

Державне управління через діяльність своїх управлінських

компонентів зобов’язане представляти та забезпечувати в реаліA

зації корінні й комплексні потреби, інтереси та цілі життя люA

дей. Тим самим зміст будьAяких управлінських актів (рішень,

вчинків, дій тощо), з погляду відображення в них запитів і потA

реб людей, спрямованості на їхній добробут і розвиток, може

виступати четвертим критерієм конкретної соціальної ефекA

тивності державного управління.

Із названим критерієм безпосередньо пов’язаний наступний —

п’ятий критерій, який полягає в характері й обсязі взаємоA

зв’язків відповідних органів державної влади чи органів місцеA

вого самоврядування та їхніх посадових осіб з громадянами,

їхніми об’єднаннями та колективами. Цей критерій показує

рівень демократизму управлінської діяльності.

Шостим критерієм конкретної соціальної ефективності

державного управління є міра забезпечення в рішеннях та діях

органу і його посадових осіб престижу держави.

Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка виA

дається органами та їхніми посадовими особами, — сьомий кри)

терій конкретної соціальної ефективності державного управA

ління. Інтереси суспільства вимагають, щоб за будьAяких умов,

навіть найнесприятливіших для управлінського органу або поA

садової особи, до системи державного управління надходила

лише достовірна, об’єктивна інформація.

Восьмим критерієм конкретної соціальної ефективності

державного управління є моральний, який полягає в моральA

ноAідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішA

нє» середовище, на людей, з якими управлінські органи і посаA

дові особи стикаються, взаємодіють, спільно розв’язують різні

проблеми.

Системне використання названих критеріїв дає змогу всеA

сторонньо оцінити управлінську діяльність державних органів

і посадових осіб.

204

У державному управлінні при оцінюванні його результативA

ності й ефективності мають, як мінімум, порівнюватись:

• цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які

об’єктивно детерміновані суспільними запитами;

• цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результаA

тами, одержаними при об’єктивізації державного управління

(рішень і дій його управлінських компонентів);

• об’єктивні результати управління із суспільними потребаA

ми й інтересами;

• суспільні витрати, які пішли на державне управління,

з об’єктивними результатами, одержаними внаслідок управA

ління — можливості, закладені в управлінському потенціалі,

зі ступенем їх реального використання.

Можна оцінювати й інші управлінські явища, але головне

полягає в тому, щоб визначити ступінь реального задоволення

суспільних запитів у державноAправовому цілепокладанні, орA

ганізації та регулюванні.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інстиA

тути, а саме громадяни, сім’я, трудові колективи, громадські

об’єднання, державні структури. Є й певні процедури, відпоA

відно до яких така аналітична діяльність здійснюється і привоA

дить до тих чи інших наслідків. чимало інформації містять

звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядуA

вання, а також їхніх посадових осіб. Великі можливості

аналізу й оцінювання ефективності державного управління

закладені в масових обговореннях і голосуваннях (референдуA

мах) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних

громад і трудових колективів.

Також важливим засобом аналізу й оцінювання ефективA

ності державного управління завжди виступає громадська

думка, при цьому практично здійснюється зіставлення, порівA

няння рівня та результатів управління з потребами й інтересаA

ми, ідеалами й очікуваннями людей.

Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державA

ного управління здатні здійснювати засоби масової інформації

(телебачення, радіо, преса). Важлива об’єктивність (незалежA

ність) їхнього погляду, позиції, аналізу й оцінки.

Важливе місце зAпоміж каналів аналізу й оцінювання дерA

жавного управління належить зверненням громадян. СтруктуA

ра та зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображаA

ють життя людей. Якщо кожне звернення несе інформацію про

конкретний інтерес, порушення прав, факт, подію, то система

205

звернень дає картину глибоких взаємозв’язків і процесів, виA

являє механізми їх відтворення.

На шляху розв’язання цих проблем важливо:

а) найактивніше використовувати самі звернення громадян

і роботу з ними для виявлення недоліків, упущень, слабких

місць в управлінні і, відповідно, їх усунення;

б) повніше аналізувати потоки однотипових, які збігаються

за предметом і змістом, звернень громадян з тим, щоб своєчасA

но впроваджувати управлінські заходи з недопущення зросA

тання негативних проявів і процесів;

в) управлінським органам ширше вступати через звернення

у прямий діалог з громадянами.

Наукова думка пропонує чимало критеріїв соціальної ефекA

тивності державного управління і процедур їх застосування.

Важливо, щоб суспільство, люди та їхні інститути знали ці

критерії і воліли ними практично користуватись.

14.4. Економічна оцінка ефективності функціювання

органу державної влади

Економічна та соціальна діяльність державного апарату

становить професійну діяльність із розпорядження всіма видаA

ми ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними,

інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції орA

ганізації та спрямування ресурсних потоків, апарат управлінA

ня певним чином визначає умови виробництва матеріального

продукту та надання тих чи інших послуг, а іноді й послідовA

ність їх подальшого використання. Усі економічні характерисA

тики виробництва товарів і надання послуг визначаються за

правилами і в порядку, встановленими законодавчими та норA

мативними актами, розробленими та запровадженими певниA

ми органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлює

розгляд економічної складової їхньої діяльності.

Предметом діяльності державного апарату є спрямування та

моніторинг використання ресурсів. Предмет економічної

діяльності апарату зумовлений цілями його функціювання щоA

до забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою

задоволення економічних, соціальних і духовних потреб

суспільства та конкретної особи.

При цьому державний апарат має також відстежувати всі

зміни ринкової кон’юнктури задля внесення відповідних

206

коректив до нормативноAправових актів і своїх дій, суворо стеA

жити за дотриманням положень і вимог цих актів, установлеA

них правил і застосовувати економічні й адміністративні захоA

ди впливу.

Ринкові відносини перетворюють державу на рівноправний

суб’єкт ринкових відносин. У цій ролі держава діє через свій

апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює

та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів,

зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою

податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг,

квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Держава унормовує правила та процедури функціювання

сучасного ринку, що використовуються нею для забезпечення

життєдіяльності всього суспільства. При цьому державний

апарат перебуває під постійним впливом і тиском економічних

закономірностей, стану розвитку ринкових відносин, принциA

пів організації та правил і норм функціювання ринку. Тим саA

мим функціональна та структурні складові державного апарату

мають відповідати потребам ринку, державний апарат має поA

стійно змінюватися, перебувати в постійному русі та розвиткові.

Економічний аналіз ринку, що певним чином ураховує

й соціальний стан суспільства, має бути певною домінантою

при синтезі системи державного управління, а юридична техніA

ка — лише засобом правової легітимізації.

У цьому зв’язку постає проблема ефективності діяльності

державного апарату, тобто отримання державою гарантованоA

го прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних

функцій і, насамперед, з делегованих державою прав на волоA

діння державною власністю.

З економічного погляду володіння власністю вимагає проA

фесійного розпорядження та користування нею. Отримання

найбільшого прибутку від використання своєї власності, як поA

казує світовий досвід, притаманно використанню приватних

способів господарювання, зумовлених приватною зацікавA

леністю, мобільністю та динамізмом.

Іншим напрямом економічної діяльності державного апараA

ту є отримання державою прибутку від делегування права

власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий

вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію;

конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів

на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну

участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, зокрема

207

шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і пряA

мих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності

та прибутковості; запровадження комерційних (платних) заA

сад для певних економічних функцій. Фактично у цих випадA

ках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Роль державної служби як професійної діяльності працівA

ників державного апарату в організації економічної діяльності

держави стає ключовою. Державна служба забезпечує здійсA

нення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участь

у формуванні та реалізації державної економічної політики,

регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цим

ефективність державної служби адекватно позначається на

ефективності як запровадження цієї політики, так і всього дерA

жавного управління.

Державна економічна політика інтегрує інтереси суспільстA

ва та господарюючих суб’єктів, тобто є певним «компромісом

між численними та різноманітними інтересами суспільства

і суб’єктів господарювання з метою досягнення максимальноA

го блага в межах існуючого ладу» і з урахуванням соціальноA

економічного стану. Тому нормативноAправового регулювання

потребують не тільки механізми реалізації економічних

функцій держави, а й правове, законодавче закріплення проA

цесів формування, затвердження, впровадження та контролю

економічної політики.

Усі процедури щодо економічної політики реалізуються чеA

рез професійну діяльність державних службовців, тобто через

державну службу. При цьому проблема ефективності державA

ної служби набуває виняткового значення.

Слід зазначити, що ефективність державної служби певним

чином тотожна ефективності діяльності органів державної влаA

ди. Відтак у центрі уваги мають бути питання макроекономіки,

мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та

управління персоналом.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важA

ливу роль. У ринкових умовах держава стає «рівнозначним

суб’єктом господарювання та важливою складовою в націоA

нальному виробництві країни».

Перехід до бачення держави як виробника послуг і товарів зуA

мовлює підвищення значення поняття високоефективного дерA

жавного апарату та державного сектора. Останнє вимагає змін

у методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівA

ні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному

208

секторі. Тим самим значно підвищується значущість оцінок,

що характеризують діяльність державних підприємств, устаA

нов і організацій, тобто показників, які об’єднуються в оцінки

на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності органіA

зацій, одним з економічних показників їхньої діяльності є проA

дуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двоA

ма чітко визначеними концепціями одного й того самого

явища. Продуктивність постає чітким мірником для опису

ефективності організації, оскільки реалізація мети за допомоA

гою наявних ресурсів є формальною метою організації.

Разом з тим організації взаємодіють з навколишнім середоA

вищем, тобто є відкритими системами. Внаслідок цієї взаємодії

цілі й ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори маA

ють надавати динамізму та рухомості функціональній і оргаA

нізаційній структурам державного апарату та органів влади.

Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Системна теорія оргаA

нізацій також передбачає досягнення цілей і позитивних настаA

нов, але у цьому разі організація має бути гнучкою та здатною

відстежувати стан зовнішнього середовища. При цьому показA

ники ефективності організації постають багатовимірними.

Оцінка функціювання державного апарату, як і державного

управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме:

насамперед під функціональним, тобто забезпечення виконанA

ня завдань і функцій держави, а потім — витратним. ФункціоA

нальна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розA

витку, в розв’язанні тих проблем, що виникають у процесі

соціальноAекономічного розвитку та суспільної життєдіяльA

ності.

Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох асA

пектах, а саме: оцінювання досягнення цілей функціювання

органу та оцінювання ефективності діяльності органу.

Варто зазначити, що оцінювання досягнення цілей діяльA

ності органу державної влади різними суб’єктами здійснюєтьA

ся з різних позицій.

Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльносA

ті як для усвідомлення правильності обраного курсу соціальноA

го та економічного розвитку, так і для прийняття особистого

рішення в період виборів.

Законодавця мають цікавити, передусім, можливі наслідки

цієї діяльності, а також, з прагматичного погляду, результати

та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.

209

Державного службовця має цікавити характер діяльності

для досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній

вимушений визначати стандарти, норми та питомі витрати щоA

до надання послуг, розробляти й удосконалювати організаційA

ні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти

та відстежувати систему оцінювання адекватності отриманих

результатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяльносA

ті органу державної влади замінюються систематичним контA

ролем за ефективністю його діяльності.

Основне ж призначення органів державної влади полягає

у створенні й підтриманні умов для забезпечення високого

рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої

безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Відтак

ефективність їхньої діяльності необхідно розглядати через поA

казники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто

через основні цілі громадян — суспільний добробут.

Об’єктом аналізу є результат діяльності органу управління.

Останній є лише організаційною структурою, що забезпечує

отримання необхідного результату діяльності. При цьому доA

цільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стаA

діях, тобто:

• при формуванні пропозицій щодо цілей державної політиA

ки та їх реалізації;

• при правовому їх закріпленні або затвердженні;

• на етапах визначення необхідних і достатніх ресурсів;

• при наданні послуг або виробництві товарів з метою реаліA

зації визначених цілей;

• при оцінюванні досягнення визначених цілей.

Фактично ефективність потрібно оцінювати упродовж усьоA

го циклу «мета — випуск».

Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має

такий вигляд: визначення цілей та їхнє правове закріплення —

формування ресурсноAвитратної складової — трудовитрати —

процес досягнення необхідних результатів — оцінювання доA

сягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу державної влаA

ди чи місцевого самоврядування актуальною є оцінювання йоA

го спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наA

явності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалістю

організаційноAфункціональної структури, кадрового забезпеA

чення тощо, доцільно вирішувати питання про передання реаA

лізації зазначених цілей іншим органам або створення окремоA

го органу управління.

210

Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються

через здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення

оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокA

рема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задовоA

лення запитів громадян тощо. Тобто ці показники фактично оціA

нюють практичну діяльність державного органу. Потрібно

зазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше — діагностоване

визначення цілей значно збільшує кількість показників,

відповідних різним характеристикам досягнення результату,

в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівнозA

начною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно розA

глядати в сукупності. Інший підхід може зумовити поліпшення

окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідA

ків для якості надання послуг. Такі показники, як правило,

віддзеркалюють лише збільшення обсягів виконуваної роботи

чи товарів. Тим самим вони неповною мірою відповідають оцінці

задоволення потреб громадянина та суспільства і не можуть буA

ти показниками ефективності діяльності органів державної влаA

ди. Тобто, з цією метою необхідно застосовувати такі показники,

за якими б можна було оцінювати діяльність державних служA

бовців саме щодо підвищення добробуту суспільства.

Ефективність управління, зокрема й державного, прийнято

визначати відношенням результатів, фактично отриманих із

залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що

могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має

бути зосереджений, переважно, на наслідках діяльності,

оскільки кінцевою метою надання послуг і виробництва тоA

варів є не самі послуги чи товари як такі, а їхня спроможність

задовольняти інтереси користувачів і платників податків. При

цьому виникає проблема багатовимірності цілей, що зумовлює

й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управA

ління, необхідно враховувати певний ступінь невизначеності

поставленого завдання, що відображається як на самій діяльA

ності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим зумовA

люється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або

завдання, що ставляться перед органом. Під такою ознакою неA

обхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діагностичA

ності, має певний вимір, методи і засоби вимірювання, а також

незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.