Реферат - Виды автономий. Автономия РФ
Подождите немного. Документ загружается.
Экстерриториальная национально-персональная автономия в
политической практике периода революции и гражданской войны
воспринималась именно как необходимая форма обеспечения интересов
меньшинств. Россия виделась федеративной демократической республикой с
территориальной автономией национальных окраин и экстерриториальной
автономией дисперсных этносов.
До 1917 г. в России существовали две автономии - Польша и
Финляндия.
Уже в июле 1917 г. на совместном заседании трех всероссийских
съездов (общемусульманского, военного и духовного) они провозгласили
культурно-национальную автономию мусульман Внутренней России и
Сибири. День провозглашения автономии, 22 июля, был объявлен
национальным праздником мусульман. 31 июля II Всероссийский
мусульманский съезд принял документ под названием "Основы национально-
культурной автономии мусульман Внутренней России и Сибири", который
предусматривал предоставление "мусульманам-тюрко-татарам" статуса
юридического лица. Высшим законодательным органом автономии,
представлявшим нацию вовне, объявлялось выборное Национальное
собрание (миллят-меджлиси). В качестве исполнительного органа для
управления культурными, религиозными и финансовыми делами
образовывалось Национальное управление (правительство), состоящее из
трех ведомств (назаратов): по делам религии, просвещения и финансов.
В 1917-1918 гг. идея национально-персональной автономии была
использована Центральной украинской радой для решения проблемы
национальных меньшинств на Украине. В сентябре 1917 г. в Киеве при
содействии Рады состоялся съезд народов России. Он провозгласил право
всех населяющих ее народов как на территориальную, так и на персональную
автономию ("конструирование наций в публично-правовой союз,
охватывающий ее членов на всем протяжении государства"). Компетенция и
12
конкретные формы автономных национальных союзов должны были
определяться национальными учредительными собраниями
8
.
После провозглашения в ноябре 1917 г. Украинской Народной
Республики Центральная рада в III Универсале объявила национально-
персональную автономию для русского, еврейского и польского
национальных меньшинств. 9 января 1918 г. на Украине был принят закон,
предоставлявший право на экстерриториальную автономию8 трем
заявленным в III Универсале меньшинствам. Для других это право
предусматривалось при условии специального заявления Сенату о
принадлежности к данной национальности не менее 10 тыс. граждан, без
различия пола и вероисповедания. Это был первый в мировой практике закон
о национально-персональной автономии, носивший характер
конституционного, т.е. включающего персональную автономию в общие
конституционные рамки, не устанавливая подробной картины всех ее
публично-правовых институтов
9
.
Украинский закон отличался от классического австрийского варианта
персональной автономии, поскольку касался лишь "неукраинских"
меньшинств, что лишало украинский народ возможности, воспользовавшись
формами персональной автономии, объединить сотни тысяч украинцев,
живущих вне пределов этнографической Украины (на Кубани, в Сибири, на
Дальнем Востоке) и тяготевших к связям с Радой, создавая органы
экстерриториальной автономии, подобные Головной украинской раде в
Сибири.
Еще одна попытка претворения в жизнь национально-персональной
автономии была предпринята сибирскими областниками, политическая и
законотворческая практика которых базировалась на близком к эсеровскому
8
Симоненко Р.Г. Национально-культурная автономия в 1917-1918 годах //Вопросы истории. - 1997.
- № 1. – С.12.
9
Вдовин А.И. Национальная политика большевиков и проблема самоопределения русского
народа //Русский народ: историческая судьба в ХХ веке. М., 2003. – С.65.
13
варианте национальной программы: широкая автономия Сибири в
федеративной демократической России и обеспечение национальных прав
через предоставление территориальной автономии народам, имеющим
компактную территорию расселения, и экстерриториальной, персональной -
национальным меньшинствам и "нациям без территории", к которым были
отнесены сибирские татары, "народы персидской крови", т.е. бухарцы, и
"тунгузские племена".
В Советском Союзе опыт решения проблемы национальных
меньшинств был принципиально иным. Национальная политика советской
власти носила патерналистский, максимально огосударствленный характер.
На практике это означало право на образование национальных
административно-территориальных единиц, создание национальных школ и
т.п. В советское время национальные автономии создавались на территориях,
характеризующихся определенной экономической целостностью и
отличающихся особенностями национального состава и быта населения. Уже
к 1923 г. в составе РСФСР было создано 11 автономных республик и 14
автономных областей.
Но уже в середине 30-х гг. национальные советы и районы были
ликвидированы, началось постепенное свертывание национальной системы
образования. Конституция СССР 1936 г. вообще не содержала упоминания о
национальных меньшинствах. С этого времени они утратили всякий
юридически закрепленный статус, оказавшись обреченными на
ассимиляцию, утерю культурной самобытности, национальное бесправие.
Конституция РСФСР 1937 г. поименно перечислила 16 автономных
республик и 5 автономных областей. Кроме того, существовали 10
автономных округов, которые не были упомянуты в Конституции.
Своей реабилитацией идея национально-культурной автономии (НКА)
обязана эпохе "перестройки". Одним из первых ее заново "открыл" Г.Х.
Попов, заявив о необходимости преодоления "исключительно
административно-территориального и развитии экстерриториального
14
подхода" в решении национального вопроса". Обращение к идее НКА в
современных условиях было обусловлено тем, что для многих политиков и
ученых все более очевидной становилась необходимость реформирования
существующей в СССР системы национально-государственного устройства,
таящей в себе деструктивный и конфликтогенный заряд огромной силы. И
чем яснее обнажалась иллюзорность и утопичность национально-
территориального принципа государственного устройства, тем все более
настойчивым становилось обращение к забытой идее. С распадом СССР и
возникновением новых государств, обернувшихся для национальных
меньшинств правовой дискриминацией, вынужденной миграцией, а местами
и принудительной депортацией, интерес к НКА еще более возрос.
Закон СССР от 26 апреля 1990 г. и "Основы законодательства о
культуре" от 9 октября 1991 г. были первыми правовыми актами, которые
"гарантировали" "всем этническим общностям, компактно проживающим вне
своих национально-государственных образований или не имеющих своей
государственности, право на культурно-национальную автономию",23
которое, однако, сводилось лишь к возможности создания национальных
организаций, преследующих сугубо культурно-просветительные цели
10
.
В 1996 г. был принят и вступил в силу Закон РФ "О национально-
культурной автономии", который создает определенную правовую базу для
обеспечения культурных интересов этнических меньшинств. Однако и этот
закон концептуально отличается от определяющих принципов классической
модели НКА и не учитывает в должной мере заложенный в ней
конструктивный потенциал.
Далеко не все положения закона имеют однозначное толкование.
Трудность представляет, прежде всего то, что порядок образования НКА
предусматривает ее создание “снизу вверх”, от местного до регионального (в
субъектах РФ) и далее - федерального уровня. При этом местные НКА
10
Кукушкин, М. И. Автономия в Российской Федерации :Проблемы теории и практики /М. И.
Кукушкин. //Российский юридический журнал. -2002. - № 4 (36). - С. 27.
15
учреждаются представителями общественных объединений. На практике это
означает, что на местах должно быть, как минимум, два общественных
объединения, которые и могут создать НКА. Такой подход означает также
невозможность участия в создании НКА граждан, не входящих в
национально-культурные объединения
11
.
Ограниченность закона об НКА заключается также в том, что он не
предусматривает осуществление НКА представительных функций, тем более,
что как общественное объединение НКА не может представлять интересы
всех граждан данной национальности в сфере культуры. Как очень
ограниченная форма участия представителей меньшинств в процессе
обсуждения и принятия определенных решений предусмотрены лишь советы
при органах исполнительной власти с правом совещательного голоса.
Существенно умаляет возможности НКА как механизма, призванного
удовлетворить национальные запросы и снизить межэтническую
напряженность в России, сохранение жесткого контроля и опеки государства
над НКА.
Провозглашение Россией суверенитета повлекло изменения ее
государственного устройства. Все автономные области, автономные округа, а
в последующем и автономная область (Еврейская) получили статус
национально-государственных образований - субъектов Федерации.
В национально-территориальной автономии все органы
государственной власти состояли преимущественно из лиц коренной
национальности и говорили на языке этой национальности. Специалисты
обращают внимание на то обстоятельство, что, продолжая господствовать и в
практике строительства федеративной государственности России
постсоветского периода, идея национально-территориальной автономии (как
политической автономии) содержит в себе глубокие противоречия
11
Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере
исполнительной власти//Журнал российского права. 2001. N 1. С. 115.
16
вследствие того, что этнический состав населения нигде полностью не
совпадает с административно-территориальным делением.
Итак, можно подытожить, что в субъектах РФ, выделенных по
национально-территориальному признаку, оказались значительные
иноэтнические группы, проблемы которых не были решены. Поэтому
национально-территориальная автономия ведет к межэтническим
конфликтам и порождает дезинтеграционные тенденции в рамках российской
государственности, она не только ставит под сомнение вопрос о дальнейшем
образовании субъектов РФ по национально-территориальному признаку (к
примеру, автономизация немцев, корейцев), но и порождает новую проблему
автономизации собственно русских территорий (идеи создания Балтийской,
Уральской, Дальневосточной республик и т.д.). Сохраняющееся
противоречие между национально-территориальной и территориальной
автономии усиливает асимметричный характер федеративного устройства
РФ.
17
Заключение
Итак, автономия - это предоставление части государства,
отличающейся какими-либо географическими, национальными
(этническими) или иными особенностями определенной формы
самостоятельности. Автономии могут существовать как в унитарном, так и в
федеративном государстве.
В основе федеративного устройства РФ лежат два принципа:
территориальный и национальный. Разнообразие территориального
устройства и правового положения субъектов Российской Федерации
является причиной существования ряда сложных проблем теоретико-
практического характера. Прежде всего, это проблемы асимметрии
конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия;
договорной или конституционной сущности Российской Федерации;
суверенитета и самоопределения народов, международной
правосубъектности субъектов РФ и некоторые другие.
В субъектах РФ, выделенных по национально-территориальному
признаку, оказались значительные иноэтнические группы, проблемы
которых не были решены. Поэтому национально-территориальная автономия
ведет к межэтническим конфликтам и порождает дезинтеграционные
тенденции в рамках российской государственности, она не только ставит под
сомнение вопрос о дальнейшем образовании субъектов РФ по национально-
территориальному признаку, но и порождает новую проблему автономизации
собственно русских территорий. Сохраняющееся противоречие между
18
национально-территориальной и территориальной автономии усиливает
асимметричный характер федеративного устройства РФ.
Таким образом, несмотря на большие возможности, заложенные в идею
национально-культурной автономии и в соответствующий закон, до сих пор
у органов власти, причастных к его реализации, не выработалось отношение
к НКА как к новому инструменту в проведении государственной
национальной политики.
Получив Закон о НКА, и создав автономии, многие надеялись, что
государство по настоящему привлечет органы Федеральных НКА, как
представительные структуры народа, к тесному сотрудничеству в
проведении государственной национальной политики в отношении народов
России, к выполнению программ и проектов, осуществляемых в их
интересах.
До сих пор такой практики нет. Министерства и ведомства, формально
трактуя статус НКА, низводят ее до уровня рядовой общественной
организации.
Сегодня в России для развития и возрождения НКА имеется две
легитимных законодательных базы: в лице республики или страны
национальной группы (Конституция) и Национально-культурной автономии
(Федеральный Закон “О национально-культурной автономии). Третий
легитимный законодательный рычаг для народов России — международные
обязательства Российской Федерации, взятые при вхождении в Евросоюз.
Объединительным фактором для национальных меньшинств на
сегодняшний день является национальная культура. Отсутствие
соответствующей финансовой поддержки со страны Российского государства
заставляет искать необходимые пути экономической самостоятельности при
решении национальных вопросов. Проект по созданию информационной
сети для Федеральных национально-культурных автономий России на
сегодняшний день является самым перспективным направлением в
реализации концепции государственной национальной политики РФ.
19
Дисперсное расселение позволяет повсеместно организовать общественные
добровольческие организации и создать соответствующие структуры для
ведения плодотворной работы по возрождению этнокультуры. В
перспективе, задачей проекта является формирование регионального
информационного куста, учитывающего географические, исторические,
демографические, этнокультурные и экономические связи по возрождению
народов, как гаранта стабильности и благополучия в новом тысячелетии.
Список литературы
1. Федеральный закон 17 июня 1996 г. №74-ФЗ «О национально-
культурной автономии»//Собрание законодательства Российской
Федерации от 17 июня 1996 г., №25, ст. 2965
2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации
и ее субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал российского права.
2001. N 1. С. 115.
3. Вдовин А.И. Национальная политика большевиков и проблема
самоопределения русского народа //Русский народ: историческая судьба в
ХХ веке. М., 2003. – 201 с.
4. Зубов А.Б., Салмин А.М. Оптимизация национально-
государственных отношений в условиях "национального возрождения" в
СССР //Рабочий класс и современный мир. - 1999. - № 3;
5. Симоненко Р.Г. Национально-культурная автономия в 1917-1918
годах //Вопросы истории. - 1997. - № 1. – С.12.
6. Кукушкин Ю.С., Барсенков А.С., Вдовин А.И. и др. К вопросу о
концепции национальной политики в РФ //Этнополис. - 2002. - № 1. – С.14.
7. Кукушкин, М. И. Автономия в Российской
Федерации :Проблемы теории и практики /М. И. Кукушкин. //Российский
юридический журнал. -2002. - № 4 (36). - С. 27 – 32.
20
8. Львова Э.Л., Нам И.В., Наумова Н.И. Автономия: идея и
воплощение //Полис. – 2003. - №2. – С.21.
9. Львова Э.Л., Нам И.В., Наумова Н.И. Национальные
меньшинства: забытый исторический опыт и современные решения
//Этнополис. – 2003. - .№2. – 41.
10. Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-
правовое исследование/Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. – 140 с.
21