Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления
Подождите немного. Документ загружается.
171
некоммерческими
523
. Учитывая же проанализированное в работе правовое родство института
хозяйственного ведения и института оперативного управления, учитывая тот факт, что оба
указанных вещных права созданы для того, чтобы служить правами обособления
собственного имущества субъекта права, а разница между ними заключается лишь в объеме
предоставляемых соответствующему субъекту правомочий в той или иной ситуации, есть все
основания для того, чтобы два указанных института были объединены законодателем в один.
В этой ситуации различные субъекты данного единого вторичного права обособления
собственного имущества могут быть наделены различным объемом правомочий, что, однако,
не умалит ценности исследуемых институтов, но сделает их более гибким правовым
механизмом.
Подытоживая анализ перспектив права хозяйственного ведения и права оперативного
управления, стоит согласиться с В.В.Путиным в том, что « эффективность государства
определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько
действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения
общественных интересов в стране»
524
. Иными словами, проблемы государственного сектора
экономики не столько в « чрезмерном» количестве государственной собственности и
юридических лиц, основанных на ней, сколько в недостатке должного уровня деятельного и
ответственного подхода в работе с ними. В этой ситуации изменение преобладающей
организационной формы юридического лица ( допустим, унитарных предприятий на
акционерные общества) само по себе вряд ли даст положительный результат. Поэтому
согласимся с исследовательницей французских государственных юридических лиц В.В.
Долинской, пришедшей к выводу, что « в условиях рыночной экономики реальна
возможность эффективного функционирования государственных предприятий. Оно
обеспечивается не столько формой собственности, сколько высоким качеством управления и
системой дифференцированных методов государственного контроля за деятельностью
предприятий».
525
Утверждения же о том, что « на почве государственной собственности
нельзя действовать эффективно» опираются « не на доказательство, а на идеологические
523
Подобный различный подход отечественного законодателя к наделению тех или иных собственников
возможными для них механизмами управления имуществом вызывает также сомнения в его
конституционности. Как известно в России все формы собственности признаются и защищаются равным
образом (ст. 8 Конституции; ст.ст. 1, 212 ГК). Ограничение прав одних собственников по сравнению с другими
может иметь место только для целей «защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» ( п. 3 ст. 55
Конституции РФ). Любопытно, каким же из указанных случаев руководствовался законодатель, запрещая
создание унитарных предприятий непубличными собственниками.
524
Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 03.04.2001 //
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, №5/2001. С. 8.
525
Долинская В.В. Государственные акционерные общества. //Сборник научных трудов, посвящённый памяти
В.А. Рясенцева. М.,1995. С.56.
172
предпосылки»
526
.
Таким образом, право хозяйственного ведения и право оперативного управления (как
бы они не были названы) могут повсеместно стать на деле эффективным орудием
управления государственным и муниципальным имуществом. С возрастанием в российской
практике гражданского оборота профессионализма, деятельного и ответственного подхода к
делу эти два института будут всё больше восприниматься как обязательные спутники права
собственности, выполняющие полезные социально-экономические функции.
ПРИЛОЖЕНИЕ №__
Нормативные материалы
ПИСЬМО Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 04.06.2001
№ЗР-13/10762 «Об отчуждении учреждениями федерального имущества».
Территориальные органы по управлению
государственным имуществом субъектов
Российской Федерации (по списку)
В связи с многочисленными обращениями, поступающими от федеральных государственных
учреждений по вопросам распоряжения федеральным имуществом, которым они владеют на праве
оперативного управления, Минимущество России сообщает, что в соответствии со статьями 296, 297, 298
Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение не вправе отчуждать или иным образом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете.
Существует два возможных пути реализации вышеуказанного имущества:
1. В соответствии с частью 2 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации
Минимущество России, как орган, наделенный полномочиями собственника, вправе изъять у
учреждения имущество и распорядиться им по своему усмотрению, в том числе продать его в порядке,
установленном действующим законодательством Российской Федерации.
2. Минимущество России и учреждение могут выступить на одной стороне договора
совместно.
Таким образом, стороной по договору купли-продажи имущества, закрепленного за
учреждениями, выступает не учреждение по нашему поручению ( так как тогда бы их
действия противоречили вышеуказанным статьям Гражданского кодекса Российской
526
Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С. 150.
173
Федерации), не Минимущество России самостоятельно ( для того, чтобы не изымать
имущество у учреждения), а выступают совместно как одна сторона, в этом случае нет
противоречия действующему законодательству Российской Федерации. При этом в договоре
целесообразно указать, что предметом купли-продажи является имущество, находящееся в
оперативном управлении.
Заместитель министра З.Х. Рустамова
ПИСЬМО Министерства имущественных отношений Российской Федерации от
12.02.2001 №3/153 «О порядке перечисления арендной платы» на № 28233-7 от 09.01.01.
Заместителю начальника Юридического
управления Комитета по управлению городским
имуществом Санкт-Петербурга
Петрову Д.В.
Уважаемый Даниил Викторович!
Департамент правового обеспечения Минимущества России ознакомился с мнением КУГИ Санкт-
Петербурга о порядке перечисления платы за аренду государственного имущества , находящегося в
хозяйственном ведении унитарных предприятий , и аргументами , приведенными в обоснование этой
позиции , и сообщает следующее .
Толкование положений законодательства , особенно регулирующих отношения на стыке отраслей
права - гражданского и бюджетного , достаточно сложно и может привести к неоднозначным
выводам . В этой связи необходимо отметить высокий профессиональный уровень , на котором
подготовлено обоснование .
Тем не менее, с полученными выводами согласиться не можем по следующим основаниям .
1. Прежде всего, не разделяем позицию , согласно которой никакие отрасли законодательства , кроме
гражданского , в том числе бюджетное законодательство , не регулируют имущественные отношения
между унитарным предприятиями и другими лицами, и к порядку перечисления платы от аренды
имущества унитарных предприятий положения бюджетного законодательства не применяются .
Обособление предмета регулирования отраслей права является относительным . Так, имущественные
отношения составляют предмет не только гражданского , но и других отраслей права: налогового ,
бюджетного , уголовного , административного , семейного и др. Это подтверждается , в частности ,
формулировкой пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса
Российской Федерации .
Таким образом,
174
комплекс отношений , связанных с заключением и исполнением договоров аренды, урегулирован не
только гражданским законодательством , но и другими его отраслями .
Каждая из них, помимо предмета , который может быть интегрированным с предметами
регулирования других отраслей , характеризуется специфическим методом правового регулирования ,
отражающим положение субъектов правоотношений .
Гражданско -правовой метод основан на равенстве участников отношений , поэтому в пункте 3 статьи
2 Гражданского кодекса Российской Федерации специально указано , что к имущественным
отношениям , основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны
другой, гражданское законодательство не применяется .
Поэтому , рассматривая вопрос о характере правоотношений при заключении и исполнении договора
аренды государственного имущества , находящегося в хозяйственном ведении унитарных
предприятий , необходимо , прежде всего, учитывать положение субъектов этих правоотношений по
отношению друг к другу.
В результате такого подхода становится ясно, что гражданско -правовой характер отношений
«арендатор » - « арендодатель » не вызывает сомнений . Здесь присутствуют равные в гражданско -
правовом смысле участники , отношения между которыми строятся на основании договора .
Однако ситуация осложняется наличием на стороне арендодателя не классического участника
гражданско -правовых отношений - собственника имущества , а лица, обладающего по отношению к
этому имуществу ограниченными вещными правами . Таким образом , в отношениях по поводу
аренды такого имущества участвуют не только предприятие и собственник имущества унитарного
предприятия .
При этом отношения между государством и унитарным предприятием только отчасти урегулированы
гражданским законодательством , устанавливающим взаимные права и обязанности собственника
(учредителя ) и созданного им юридического лица. Собственника – если говорить о Российской
Федерации - очень специфический и многогранный субъект права, который выступает не только как
сторона гражданского правоотношения , но и одновременно обладает рядом других субъективных
прав, не присущих другим участникам правоотношений , в том числе прерогативой осуществления
законодательного регулирования общественных отношений . Игнорировать эти особенности
собственника нельзя.
Государству как носителю суверенитета принадлежит право законодательного регулирования
имущественных отношений , причем не только гражданско -правовыми , но и иными методами . Право
определять порядок перечисления тех или иных поступлений от государственного имущества , в том
175
числе арендной платы, находится не в гражданско -правовой сфере, а вытекает из суверенитета
государства .
Согласно общей теории права общественные отношения принимают форму правоотношений в силу
того, что они урегулированы правом . При этом, общественные отношения , будучи урегулированы
бюджетным законодательством , становятся бюджетными правоотношениями .
Необходимо отметить , что порядок перечисления арендной платы подпадает под действие
гражданско -правовых норм исключительно в той части, в которой он касается отношений между
равными сторонами , то есть пока речь идет об обязанности арендатора перечислять арендную плату в
размере и в сроки, установленные договором .
Распределение полученной арендной платы между собственником - государством и созданным им
юридическим лицом, порядок ее перечисления уже не является предметом регулирования
Гражданского кодекса Российской Федерации - не из-за того, что этого не может быть в принципе , а
просто в силу иного порядка , установленного законодателем . Не случайно в статье 295 указанного
Кодекса только устанавливается право собственника на часть прибыли от использования имущества ,
находящегося в хозяйственном ведении , но ничего не говорится о порядке определения этой части,
хотя, казалось бы, можно было установить договорный порядок .
Но этого не произошло , и указанные отношения регулируются в другом порядке , в том числе
нормами бюджетного законодательства .
При этом участником бюджетных отношений является не только государство , что отмечает и автор
письма ( пункт 5), но и унитарное предприятие , о чем сказано в статье 152 Бюджетного кодекса
Российской Федерации .
Необходимо отметить , что автор письма также признает наличие « межотраслевого регулирования »
имущественных отношений ( пункт 5 письма ), почему -то произвольно выбирая два таких случая
(статьи 295 и 298 Гражданского кодекса Российской Федерации ). При этом статья 295 - именно та,
которой в данном контексте вполне достаточно для подтверждения правильности позиции
Минимущества России.
2. Необходимо уточнить , что предложенное толкование статьи 136 Гражданского кодекса
Российской Федерации ( пункт 3 письма), а, точнее, применяемого в ней термина « иной закон »
считаем неправильным .
Действительно , при формальном подходе в результате грамматического толкования данной нормы в
контексте пункта 2 статьи 3 можно прийти к выводу, что под « законом » по тексту Гражданского
кодекса Российской Федерации понимается исключительно законодательный акт, регулирующий
гражданско -правовые отношений .
176
Однако, по нашему мнению , уяснение смысла указанного термина только на основании
формулировки пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации не позволяет
составить правильное представление о содержании этого термина , и результат такого подхода
противоречит другим положениям данного Кодекса, по которым можно судить о замысле
законодателя .
Совершенно очевидно , что во многих нормах Гражданского кодекса Российской Федерации термин
«закон» употреблен применительно к законодательным актам других отраслей .
Так, например , пункт 2 статьи 61 устанавливает , что юридическое лицо может быть ликвидировано
по решению суда за осуществление деятельности , « запрещенной законом », либо с « иными ...
нарушениями закона ».
Но запреты на осуществление каких-либо видов деятельности устанавливаются законодательными
актами разных отраслей , например статьей 6 Федерального закона « Об охране озера Байкал »,
пунктом 2 статьи 15 Федерального закона « Об охране атмосферного воздуха », статьей 20
Федерального закона « Об экспортном контроле », пунктом 2 статьи 18 и статьей 20 Федерального
закона «О наркотических средствах и психотропных веществах ».
Указанные нормативные правовые акты применяются и для определения круга предусмотренных
абзацем 3 пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации видов деятельности , « не
запрещенных законом ».
Под « нарушениями закона » в целях применения статьи 61 Гражданского кодекса Российской
Федерации также понимается не только нарушение требований гражданского законодательства , но и
других законов . Это подтверждается разъяснениями Пленумов Верховного Суда Российской
Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 № 6/8. Основанием
для ликвидации юридического лица в судебной практике чаще всего являются нарушения налогового
законодательства ( см., например , постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 09.06.98 № 6347/97 и от 15.12.98 № 2455/98), а также нарушения Закона
Российской Федерации « О применении контрольно -кассовых машин при осуществлении денежных
расчетов с населением » ( см. п. И постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 04.08.99 № 10).
В пункте 2 статьи 21 Гражданского кодекса Российской Федерации термин « закон» применяется по
отношению к Семейному кодексу Российской Федерации , в статье 24 - Федеральному закону « Об
исполнительном производстве ».
Учитывая изложенное , Департамент правового обеспечения не находит оснований для
ограничительного толкования употребляемого в Гражданском кодексе Российской Федерации
177
термина « закон » как относящегося только к гражданско -правовому законодательному акту. Авторы
редакции пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации подобные последствия
просто не предусмотрели .
Поэтому считаем , что употребленный в статье 136 Гражданского кодекса Российской Федерации ,
этот термин может быть также отнесен к
федеральному закону другой отрасли законодательства
,
в том числе и к Бюджетному кодексу Российской Федерации . Следовательно , Бюджетным кодексом
могут быть установлены специальные нормы, предусматривающие исключения из установленного
статьей 136 общего правила , согласно которому поступления , полученные в результате
использования имущества , принадлежат лицу, использующему это имущество на законном
основании .
Таким образом , существуют две « привязки » порядка направления поступлений от использования
имущества , находящегося в хозяйственном ведении , установленного бюджетным законодательством ,
к Гражданскому кодексу Российской Федерации , снимающие мнимое противоречие между ними:
статья 136 Гражданского кодекса Российской Федерации , допускающая специальный порядок
определения принадлежности доходов от использования имущества ;
статья 295 указанного Кодекса , устанавливающая право собственника имущества унитарного
предприятия на часть прибыли от использования этого имущества .
3. В отношении правомерности отнесения части поступлений от использования имущества
унитарного предприятия к бюджетным доходам позиция автора письма противоречива . С одной
стороны , он согласен с правомерностью такой постановки вопроса в принципе ( пункт 5 письма ). С
другой стороны , его позиция в отношении такого вида поступлений от использования имущества
предприятий как арендная плата противоположна (пункт 6 и выводы ).
Департамент правового обеспечения считает, что на основании статьи 136 Гражданского кодекса
Российской Федерации законодатель установил особый режим направления поступлений ( доходов ),
полученных в результате использования имущества предприятий путем сдачи его в аренду. Этот
порядок, установленный бюджетным законодательством , не предполагает поступления арендной
платы в хозяйственное ведение предприятия . Поэтому в данном случае нельзя говорить об изъятии
указанных средств из хозяйственного ведения . Эти средства направляются непосредственно в
бюджет и в этом качестве относятся к доходам бюджета в силу прямого указания закона.
Логику законодателя можно понять, учитывая , что унитарное предприятие обладает целевой
правоспособностью и наделяется имуществом исключительно с целью создания условий для
осуществления предусмотренной уставом деятельности . Договор аренды отличается от большинства
других хозяйственных договоров , заключаемых предприятием , тем, что имущество , которое сдается
178
предприятию в аренду, временно не используется им для осуществления уставной деятельности , то
есть фактически изъято из имущественного комплекса , который предприятие использует для
осуществления уставной деятельности .
Следовательно , во-первых, что имущество не служит материальной базой для получения прибыли от
уставной деятельности предприятия . Во-вторых , собственник справедливо не находит оснований для
того, чтобы средства от аренды такого имущества проступали предприятию , которое имеет к такому -
не используемому им - имуществу чист номинальное отношение .
Мнение о практической целесообразности такого регулирования может быть различным , тем не
менее, исполнение требований законодательных актов является обязательным для всех юридических
и физических лиц.
Порядок определения размера доли
полученной
унитарным предприятием
прибыли
от
использования имущества
другими способами
, подлежащей в соответствии со статьей 295
Гражданского кодекса Российской Федерации перечислению собственнику , для федеральных
предприятий установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.200 № 104 и
отличается большей гибкостью .
4. Толкование статей 42,49,55 ( а также, например , 43) Бюджетного кодекса Российской Федерации ,
действительно , может быть неоднозначным . В процессе принятия законодательных актов
сталкиваются самые различные , иногда противоположные , интересы и редакция Кодекса далека от
совершенства . Поэтому при толковании указанных статей рекомендуем принимать во внимание :
политику государства по данному вопросу - а она изложена в Концепции управления
государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации ( далее - Концепция ) и
широко известна ;
задачи и место соответствующего органа государственной власти в реализации указанной политики ;
цели, для достижения которых федеральное Министерство наделило соответствующий орган
полномочиями своего территориального органа.
Следует отметить , что одним из аргументов против предложенного в письме ограничительного
толкования указанных статей является то обстоятельство , что федеральные законы о бюджете
включают специальные нормы , которые предусматривают
в виде исключения
возможность
использования арендной платы юридическими лицами, имеющими согласно законодательству
соответствующие льготы , а также статью, где говорится о неприменении законодательных норм,
уменьшающих доходную часть бюджета . В Федеральном законе « О федеральном бюджете на 2000
год» это статьи 26 и 129, на 2001 год -статьи 21,22, 119.
179
Политика государства в данном вопросе , которую необходимо учитывать для уяснения позиции
законодателя , когда она неочевидна из текста нормативных актов, становится понятна из раздела
Концепции «Управление федеральной недвижимостью ».
В данном разделе, в частности , говорится о стоимостном выражении льгот по арендной плате,
которые заключаются в возможности использовать арендную плату на нужды юридических лиц,
владеющих имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления , и
приводится распределение этих льгот по отраслям . Из этого следует , что речь идет о льготах по плате
за аренду имущества , закрепленного за организациями соответствующих отраслей, а не казенного
имущества .
С учетом перечисленных обстоятельств , несмотря на присутствие рациональной составляющей в
подходе , предложенном КУГИ Санкт-Петербурга , Департамент правового обеспечения
Минимущества России с выводами КУГИ согласиться не может.
5. Рассмотрев предложенные Вами варианты решения вопроса путем выдвижения условий , на
которых собственник будет давать согласие на заключение договоров аренды , сообщаем , что, по
нашему мнению , они отличаются от существующего порядка акцентом на гражданско -правовой
характер отношений по поводу аренды .
Тем не менее, юридическая - гражданско -правовая - чистота такого решения не безупречна в связи с
тем, что собственника , дающего согласие на сделку под каким -либо условием , все-таки трудно
назвать равным предприятию субъектом правоотношения . Здесь тоже присутствует элемент властных
отношений , от которых так стремится уйти автор. Предложенным способом можно было бы только
избежать непосредственного применения норм бюджетного законодательства , если бы мы не считали
их применение обязательным .
С точки зрения триады правомочий субъекта права хозяйственного ведения ( пункты 2, 4 письма),
данный подход вообще ничем не отличается от практикуемого Министерством , но, тем не менее,
возражений автора письма не вызывает .
Кроме того, такой порядок создает широкие возможности для субъективизма и гарантировать
соблюдение интересов собственника при предложенной схеме будет сложнее , чем при
существующем порядке .
Учитывая изложенное Департамент правового обеспечения не находит
оснований для корректировки позиции Министерства по данному вопросу и
считает указанную позицию на сегодняшний день соответствующей
действующему законодательству и политике государства в сфере управления
государственным имуществом .
180
Приложение : письмо КУГИ Санкт-Петербурга от 09.01.01 № 28223-7 на 3 л.
Руководитель Департамента
правового обеспечения Н.А. Ушакова
исп. О.А.Есенина
ПРОТОКОЛ от 12.11.98 б/н заседания Коллегии Юридического управления
Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (Извлечение)
г. Санкт-Петербург, Смольный 12 ноября 1998 года: в 15.00.
Присутствовали:
1) Чичканов А.Б.- начальник управления,
2) Самойленко Л.Д. - первый заместитель начальника управления,
3) Белановская Н.Е. - заместитель начальника управления,
4) Архангельский С.Ю. - заместитель начальника управления,
5) Ганус И.Ю. - начальник сектора,
6) Петров Д.В. - начальник сектора (секретарь Коллегии).
Также на заседание были приглашены: Дунаевский А.А. - заместитель Председателя
Комитета, Михайлова В.М. - заместитель начальника управления реестра государственной
собственности.
Обсуждали:
1) Вопрос количества собственников имущества ( следовательно, учредителей)
учреждения как некоммерческой организации: толкование ст. 120 ГК и ст. 9 ФЗ «О
некоммерческих организациях»,
2) Вопрос количества собственников у органов, выступающих в гражданском обороте
как учреждения: возможность передачи Санкт-Петербургом имущества в
оперативное управление федерального органа с сохранением права собственности на
данное имущество,
…