Международно-правовое регулирование туристических услуг
Подождите немного. Документ загружается.
а) Действительные члены;
b) Ассоциированные члены.
Ранее содержащаяся формулировка в уставе «Присоединившиеся члены» исключена
(изменения в Устав сделаны в рамках 16 сессии ВТО)[3]. Члены, которые до вступления в
силу поправок к Уставу, принятых 29 ноября 2005 года, имели статус Присоединившихся
членов, получат категорию Ассоциированных членов. Как мы уже подчеркнули, в ВТО
участвуют около 300 Присоединившихся членов, представляющих предприятия частного
сектора, учебные заведения, туристские ассоциации и местные туристские
администрации.
Статус Действительного члена Организации доступен для всех суверенных государств,
являющихся членами Организации Объединенных Наций.
Согласно действующей редакции устава ассоциированное членство в Организации
открыто для межправительственных и неправительственных организаций,
неполитических органов по управлению туризмом, принадлежащих территориальным
субъектам, для профессиональных, профсоюзных, университетских и образовательных
организаций, для организаций, специализирующихся на профессиональной подготовке и
научных исследованиях, а также для коммерческих предприятий и ассоциаций,
деятельность которых связана с целями Организации или относится к сфере ее
компетенции.
ВТО в своей работе тесно сотрудничает с Конференцией ООН по торговле и развитию
(ЮНКТАД) и Всемирной торговой организацией (WTO-OMC). Так, одним из
направлений такого сотрудничества – является разработка и реализация программы
содействия членам из государственного и частного секторов в определении и реализации
задач, стандартов и мер в области качества как вклад в развитие устойчивого туризма и
искоренение нищеты.
Эта программа включает в себя следующие специфические направления работы:
- торговля туристскими услугами, включая выход на туристские рынки, конкуренция и
глобализация;
- безопасность и охрана, включая охрану здоровья;
- Ведение, гармонизация и признание стандартов качества.
Задача ВТО состоит в том, чтобы связать правила и положения Генерального соглашения
по торговле услугами (ГАТС) с мерами по либерализации торговли туристскими услугами
для оказания помощи странам-членам в принятии и проведении грамотной торговой
политики и обеспечить вклад туристского сектора в устойчивое развитие туризма,
особенно, в отношении наименее развитых стран.
Обратимся к нормотворческой деятельности ВТО.
За время работы ВТО приняты следующие основные акты.
Одним из первых значимых документов является Манильская декларация по мировому
туризму от 10 октября 1980 года, которая была принята Всемирной конференцией по
21
туризму созванной ВТО, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10
октября 1980 года. В Манильской декларации подчеркивается, что международное
сотрудничество в области туризма представляет собой такое сотрудничество, при котором
должны уважаться индивидуальные особенности народа и основные интересы государств.
В 1982 году проходит Всемирная конференция по туризму в Акапулько, итогом которой
является принятие Акапульского документа (Документ Акапулько). Документ определил:
государственные меры должны обеспечить социальное, культурное, образовательное,
политическое и экономическое руководство сферой туризма. Документ Акапулько
способствовал повышению роли межгосударственных туристских связей; улучшению
организации перемещения туристов через государственные границы; унификации
таможенных формальностей; валютных и медицинских правил; выработке новой
концепции международного туризма.
На шестой Генеральной ассамблеи ВТО проходившей в Болгарии (София, 1985г.), были
приняты Хартия туризма и Кодекс туриста от 26 сентября 1985 года. Хартия туризма
закрепила рекомендации государствам по созданию условий для упорядоченного и
гармоничного роста как внутреннего, так и международного туризма, своего рода правил
туристской политики государства. Кодекс туриста собрал свод правил поведения туриста,
а также гарантий туристам в стране пребывания.
В 1989 году проходит Межпарламентская конференция по туризму в Гааге (Нидерланды)
совместно с Межпарламентским союзом (МПС) и ВТО. Гаагская декларация по туризму
от 14 апреля 1989 г. закрепила десять принципов международного туризма.
На девятой Генеральной ассамблеи ВТО (Буэнос-Айрес, 1991) принимается резолюция
касающаяся упрощения поездок, а также безопасности и защиты туристов от 4 октября
1991 года.
ВТО в 1992 году в Рио-де-Жанейро принята Программа действий XXI века, к которой
присоединились 182 государства. Основная роль в реализации этой программы отводится
государственным органам по туризму, которые занимают ведущее место в разработке
национальных долгосрочных программ в туризме. Рядом стран уже приняты такие
программы (Россия, Финляндия, Австрия, Филиппины и др.). В Рио-де-Жанейро также
принята Декларация по окружающей среде и развитию от 13 июня 1992 года.
В 1994 году на Всемирной конференцией министров по туризму принимается Декларация
по туризму (Осака, Япония, 4 ноября 1994 г.).
На одиннадцатой Генеральной ассамблеи ВТО (Каир) от 22 октября 1995 года была
принята Резолюция о предотвращении организованного секс-туризма. В резолюции
отмечалось, что секс-туризм принимает различные формы, приводит к серьезным
последствиям: медицинским, социальным, наносит ущерб облику туристских центров.
Правительствам стран, направляющих и принимающих туристов, предложено
мобилизовать свои туристские администрации для принятия мер против организованного
секс-туризма, для защиты детей от сексуальной эксплуатации в туризме. В развитие
положений данной резолюции принята Стокгольмская декларация от 28 августа 1996 года
по борьбе с сексуальной эксплуатацией детей в коммерческих целях.
В 1996 году на втором форуме ВТО для парламентов и местных властей по теме
"Ответственные за туристскую политику", принята Декларация по туризму (Бали,
Индонезия).
22
В 1997 году на Всемирном совещании руководителей сферы туризма но социальным
воздействиям туризма (Манила, Филиппины, 22-23 мая 1997г.) принимается Манильская
декларация по социальному воздействию туризма от 22 мая 1997 года.
В 1999 году на тринадцатой сессии Генеральной ассамблеи ВТО проходившей в
г.Сантьяго (Чили), 27 сентября - 1 октября 1999 года был принят Глобальный этический
кодекс туризма.
Необходимость разработки Кодекса отмечалась в резолюции, принятой в 1997 году на
Генеральной ассамблее ВТО в Стамбуле. В последующие два года был сформирован
специальный комитет по подготовке Глобального этического кодекса, проект которого
разработали Генеральный секретарь и юридический советник ВТО на основе
консультаций с Деловым советом, Региональными комиссиями и Исполнительным
советом ВТО.
Комиссия ООН по устойчивому развитию на своей сессии в апреле 1999 года в Нью-
Йорке одобрила концепцию этого Кодекса и предложила ВТО обогатить его
дополнительными предложениями из частного сектора, неправительственных и трудовых
организаций. Письменные комментарии к Кодексу поступили из более чем 70 государств-
членов ВТО и различных организаций. Итоговый Глобальный этический кодекс туризма,
насчитывающий 10 пунктов и разработанный по результатам длительного
консультационного процесса, был единогласно одобрен в октябре 1999 года на сессии
Генеральной ассамблеи ВТО в г.Сантьяго.
Целью Глобального этического кодекса туризма стало обобщение различных документов,
кодексов и деклараций, опубликованных в последние годы и имеющих аналогичные цели,
для того, чтобы дополнить их новыми положениями, отражающими развитие наших
обществ. Таким образом, данный Кодекс должен стать определяющим актов в ближайшие
десятилетия.
Глобальный этический кодекс туризма закрепил десять 10 статей:
- Вклад туризма во взаимопонимание и уважение между народами и обществами;
- Туризм - фактор индивидуального и коллективного совершенствования;
- Туризм - фактор устойчивого развития;
- Туризм - сфера, использующая культурное наследие человечества и вносящая свой вклад
в его обогащение;
- Туризм - деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ;
- Обязанности участников туристского процесса;
- Право на туризм;
- Свобода туристских путешествий;
- Права работников и предпринимателей туристской индустрии;
- Реализация принципов Глобального этического кодекса туризма.
23
Девять из названных статей Кодекса определяют "правила игры" для туристских
направлений, правительств, туроператоров, туристских агентств, трудящихся и самих
путешественников. Десятая статья посвящена решению спорных вопросов и впервые
знаменует собой наличие в таком кодексе механизма его реализации.
Среди принципов Кодекса можно выделить:
Во-первых, Кодекс утвердил право на туризм.
Во-вторых, установил, что туристы и посетители должны пользоваться теми же правами,
что и граждане посещаемой страны в плане конфиденциальности относящихся к ним
личных данных и сведений, особенно, что касается данных, хранящихся электронным
способом.
В-третьих, установил, что административные формальности пересечения границ, которые
введены государствами или вытекают из международных соглашений, как например,
визовые, санитарные и таможенные формальности, должны по мере возможности
адаптироваться таким образом, чтобы способствовать свободе путешествий и доступу
максимального числа людей к международному туризму; следует поощрять соглашения
между группами стран, направленные на гармонизацию и упрощение этих
формальностей; следует постепенно отменять или корректировать специальные налоги и
сборы, обременяющие туристскую индустрию и наносящие ущерб ее
конкурентоспособности
В-четвертых, установил, что профессионалы сферы туризма, особенно инвестора,
должны, в рамках правил, установленных государственными властями, проводить
исследования воздействия своих проектов развития на окружающую среду и природу; они
также должны, с максимальной транспарентностью и объективностью, предоставлять
информацию о своих будущих программах и их возможных последствиях, и
содействовать диалогу с заинтересованным населением относительно их содержания (п.4
ст.6 Кодекса).
В рамках 14 сессии ВТО (г.Сеул (Республика Корея)/ г.Осака (Япония), 24 – 29 сентября
2001 года) также был принят ряд документов. Это:
- Сеульская декларация "Мир и туризм". Практические принципы для содействия миру во
всем мире на основе туризма – в рамках данного акта были сформулированы принципы
для обеспечения мира во всем мире на основе туризма;
- Осакская декларация тысячелетия;
- Заявление Всемирной туристской организации от имени лидеров туризма, которые
приняли участие в четырнадцатой сессии Генеральной ассамблеи ВТО и на Конференции
тысячелетия в Сеуле (Республика Корея) и Осаке (Япония) 23 сентября - 1 октября 2001г.
В 2000-2002 году разрабатывается совместная программа ВТО/ЮНКТАД под названием
"Устойчивый туризм - залог искоренения нищеты (ST-EP)" направленная на решение двух
взаимосвязанных задач: устойчивого развития туризма и искоренения нищеты с целью
повышения их потенциальной взаимозависимости и усиления роли в устойчивом развитии
наименее развитых и развивающихся стран. Программа ST-EP была одобрена на
Всемирном саммите по устойчивому туризму в Йоханнесбурге в августе 2002 г. В
24
дальнейшем данная программа находит свое упоминание и акты реализации на каждой
сессии ВТО. В 2004 году ВТО создает Фонд ST-EP (местонахождение – Корея).
В одной из последующих резолюций ВТО было акцентировано, что:
- деятельность Фонд ST-EP должна быть в первую очередь направлена на достижение
Целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН;
- должна быть максимально включена в систему общих обязательств ООН по снижению
уровня бедности;
- должна иметь своим приоритетом устойчивое и полное использование туристского
потенциала наименее развитых стран, но может также быть ориентирована и на наиболее
бедные регионы развивающихся стран.
В 2002 году на Всемирном саммите по экотуризму (Квебек, 19—22 мая 2002г.)
проведенному по эгидой ЮНЕП и ВТО, была принята Квебекской декларации по
экотуризму, в которой изложены рекомендации национальным органам власти,
представителям частного сектора, неправительственным и общественным организациям,
учебным заведениям, а также межправительственным организациям и финансовым
учреждениям.
15 сессия ВТО прошла в октябре 2003 года в Китае (Пекин), 16 сессия в ноябре/декабре
2005 года в Дакаре (Сенегал), 17 сессия пройдет в Колумбии в 2007 году.
В рамках 16 сессии принята резолюция Сотрудничество с системой Организации
Объединенных Наций (с подразделами: а) Участие в координационных механизмах
системы ООН; b) Принятие Конвенции о привилегиях и иммунитетах
специализированных учреждений). Также в рамках 16 сессии рассматривался проект
Белой книги туристской индустрии и Проекта 2010 (документ-список из пятидесяти
показателей эффективности, - акты которые позволят государствам-членам и руководству
ВТО оценивать результаты деятельности в сфере туризма) и документ под названием
«Советы, касающиеся официальных рекомендаций по поездкам», являющийся прямым
руководством по вопросам официальных рекомендаций по поездкам.
Как уже отмечалось, с 2005 года для ВТО устанавливается аббревиатура UNWTO
(ЮНВТО).
В развитии социального туризма важное место, кроме ВТО, занимает Международное
бюро социального туризма (IBST), созданное в Брюсселе в 1963г. Оно объединяет
национальные туристские организации, вовлеченные в социальный туризм. Хартия этой
организации, принятая на Генеральной ассамблее в Вене в 1972 г., провозгласила
фундаментальные принципы социального туризма. Эти принципы в дальнейшем были
отражены в Манильской декларации ВТО и Акапульской хартии ВТО, принятых
соответственно в 1980 и 1982 гг. Принципы вышеназванных декларации и хартии
применимы также и к оздоровительному туризму.
В 1996 Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма была
принята Монреальская декларация по социальному воздействию туризма (Монреаль,
Канада, 1996г.), определившая, что главной целью социального туризма является
обеспечение доступности туристского отдыха для всех, включая семьи, молодежь и
пожилых лиц. Декларация установила критерии для определения социального туризма. В
25
развитие ее положение Всемирным совещанием руководителей сферы туризма принята
Манильская декларация по социальному воздействию туризма.. Манила, Филиппины, 22
мая 1997г.
Наряду с ЮНВТО, МБСТ действуют и другие международные организации, так или иначе
связанные с туризмом. Так, например, можно выделить:
- Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA);
- Международная организация гражданской авиации (ICAO).
В целом следует отметить в качестве современной тенденции, выделяемой специалистами
в области международного права, что на фоне межгосударственного нормотворческого
взаимодействия усиливаются позиции негосударственных структур. Это касается и
вопросов стандартизации в сфере туризма, регулирования международного рынка
туристических услуг и т.п. С одной стороны, это отражает нынешний общий процесс
расширения понятия «норма», а с другой стороны – убедительно показывает, что зачастую
так называемые «квалифицированные рекомендации» оказываются не только наиболее
эффективным, но и единственно приемлемым способом регулирования в отдельных
сферах рыночных отношений.
Таким образом, сегодня международные отношения между странами с развитой
демократией опосредуются уже не столько представительными органами государства,
сколько осуществляются напрямую.
[1] Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. – М.:
Международные отношения. – 1986. – с.71-72.
[2] Устав Всемирной Туристской Организации (ВТО) (Мехико, 27 сентября 1970 г.)
[3] Резолюции, принятые Генеральной ассамблеей на 16 сессии. Дакар (Сенегал), 28
ноября – 2 декабря 2005 года // www.world-tourism.org/ruso/pdf/GA16_resolutions.pdf
26
2.2 Региональные международные организации и ассоциации
К региональным международным организациям следует отнести организации,
объединения и союзы, осуществляющих работу в определенных регионов. Так можно
выделить:
- Ассоциацию по туризму стран-членов АСЕАН и Туристическую ассоциацию стран Азии
и Тихого океана (Азиатско-Тихоокеанский регион) (ТАТА);
- Организацию по развитию туризма в Африке (Африканский регион);
- Туристскую ассоциацию «Общего рынка» (Европейский регион);
- Европейскую сеть путешествий (ETN – European Travel Network) – всемирный
консорциум 250 независимых туристских агентств;
- Транснациональные ассоциации и союзы (Испано-Лусо-Американо-Филиппинкая
ассамблея по туризму);
- Всемирный совет по туризму и путешествиям (ВСПТ) – организацию, включающую
более 60 компаний в области авиации, судоходства, международных гостиничных
объединений.
В Совете Европы создан подкомитет по развитию туризма, существует аналогичная
структура и в Европейской комиссии (Европейская комиссия путешествий (ЕТК)).
Профессиональные участники рынка туризма создают профессиональные некоммерческие
ассоциации, которые, как правило, представлены консультативными советами - советами
по туризму. В международном плане они объединены в негосударственные
специализированные международные организации:
- Всемирную ассоциацию туристских агентств и туроператоров (WATА);
- Международный совет турагентств (ICTA);
- Универсальную федерацию ассоциаций тур-агентов (UFTAA);
- Международную ассоциацию отелей и ресторанов (МАОР);
- Международный совет компаний по морскому туризму (МСКМТ).
Целями этих организаций являются совместные разработки туристской политики в
научных центрах и активное лоббирование своих интересов в международных
организациях и т.д.
23 декабря 1993 г. было заключено Соглашение в области туризма стран СНГ
(Соглашение о сотрудничестве в области туризма (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.)[1]).
Соглашением предусматриваются следующие направления укрепления сотрудничества в
рамках СНГ: содействие деловым связям в области туризма, упрощение пограничных и
таможенных формальностей, обменов в туризме, помощь в подготовке персонала,
27
содействие в координации сотрудничества в рамках международных организаций,
включая ВТО.
Участники Соглашения обязались способствовать формированию общего туристского
пространства, сближению нормативно-правовых документов по туризму, а также
принятию согласованных мер по восстановлению традиционных и открытию новых
туристских маршрутов, расширению социального туризма, упрощению пограничных,
таможенных и иных формальностей, обеспечению социальной защищенности и личной
безопасности туристов в стране пребывания (ст. ст. 2,3,4 Соглашения)
В сентябре 1994г. в соответствии с решением глав правительств СНГ образован Совет по
туризму стран СНГ для реализации обязательств государств по Соглашению о туризме от
23 декабря 1993г. (Решение о Совете по туризму государств - участников Соглашения о
сотрудничестве в области туризма (Москва, 9 сентября 1994 г.)[2]). Основной задачей
Совета является содействие развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества
в области туризма по линии государственных органов, национальных и региональных
туристских ассоциаций, обществ, фирм, предприятий и международных туристских
организаций.
В состав Совета входит по должности Президент Ассоциации туристских организаций
"ЕвроАзия", объединяющей большинство национальных и региональных туристских
организаций государств-участников Соглашения. Совет формируется из равного числа
представителей государственных органов управления туризмом государств-участников
Соглашения. Также в работе Совета могут принимать участие представители и других
туристских объединений в качестве наблюдателей. Решение об их участии принимается
Советом.
Заседания Совета проводятся не реже двух раз в год и признаются правомочными, если в
них принимает участие не менее двух третей членов. При необходимости Совет может
создавать комиссии и рабочие группы из числа своих членов с привлечением экспертов
других организаций.
Активную региональную роль играет межпарламентская ассамблея государства –
участников СНГ. В своем постановлении «О рекомендательном законодательном акте «Об
основных принципах сотрудничества государств – участников СНГ в области туризма» от
29 октября 1994г. она сформулировала основы правового механизма и основные
принципы в области туризма. Межпарламентской ассамблеей СНГ 29 мая 1997 г. была
принята Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между
государствами – участниками СНГ» (концепция)[3].
В Российской Федерации действуют негосударственные ассоциации туристической
отрасли. Так, можно выделить Национальную Академию Туризма - организация, в
которую входит более 450 членов, -исследователи, профессора университетов, сотрудники
туристической администрации, представители всех уровней управления, главы
туристических компаний и др. практически из почти всех российских регионов. Академия
играет активную роль в разработке государственной политики по юридическим вопросам
или исследовательским проектам, а также выпускает исследовательские и другие отчеты.
Также необходимо выделить Российский Союз Туристской Индустрии (РСТИ)
(первоначально РАТА) - членами Союза в настоящий момент являются 900 компаний по
всей стране. Российский Союз Туриндустрии играет активную роль, помогая Ростуризму
и другими государственным учреждениям составлять проекты основных законов о
28
туризме, а также участвуя в федеральных и региональных программах по развитию
туризма.
Среди прочих организаций и ассоциаций, активно функционирующих в настоящее время
в сфере туризма, можно назвать следующие: Российская Гостиничная Ассоциация (РГА),
Ассоциации работников туристско-экскурсионных предприятий Санкт-Петербурга
(АТЭП), Государственная Администрация по туризму (объединяющая московские
компании индустрии туризма и путешествий) и Ассоциация устроителей туристических
выставок.
[1] Соглашение о сотрудничестве в области туризма (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.) //
Бюллетень международных договоров. - 1994г. - №3. - с.11.
[2] Решение о Совете по туризму государств - участников Соглашения о сотрудничестве в
области туризма (Москва, 9 сентября 1994 г.) // Информационный вестник Совета глав
государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". - 1994г. - №2. - с.115.
[3] Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между
государствами – участниками СНГ» (концепция) // Квартальнов В.А. Иностранный
туризм. Приложения. – М.: Финансы и кредит, 2001. – С. 249-269
29
Глава 3. Проблемные аспекты международно-правового регулирования туристских
услуг в экономическом сотрудничестве государств
Рассмотрим некоторые проблемные вопросы, препятствующие развитию международного
туризма, развитию правового регулирования международного туризма, а также
установления единого правового поля международного туризма.
Первая проблема, на которую хотелось бы обратить внимание, проблема, которая носит
не столько правовой, сколько общемировой характер – это терроризм.
Туризм стал заметной мишенью актов терроризма, сопровождающихся серьезными
экономическими издержками и ужасными социальными последствиями. Текущая угроза
терроризма является все более заметным элементом мировой туристской ситуации на
фоне прочих преступлений и право нарушений, которым по-прежнему подвергаются
туристы. В то же время, несмотря на временные откаты, рост туристского сектора в
долгосрочной перспективе широко признается, особенно на формирующихся и менее
развитых рынках. Задача состоит в том, чтобы создать более действенные глобальные
системы обеспечения безопасности, облегчая при этом туристские потоки, уважая
достоинство туристов и обеспечивая всем и в особенности беднейшим странам
возможность активного участия в этих системах в плане квалифицированных людских
ресурсов, технологии и финансов.
ВТО обобщив и опираясь на продолжительный и обширный опыт в сфере защиты,
безопасности и упрощения формальностей в туризме, недавно провозгласила стратегию
под сокращенным названием S.A.F.E. – усиление безопасности и дальнейшее упрощение
формальностей.
В 1991 году Генеральная ассамблея ВТО, отталкиваясь от нескольких предыдущих
заявлений по туризму 1980 года приняла Рекомендуемые меры по безопасности туризма и
предложила государствам осуществлять их в соответствии с процедурами,
установленными их собственным законодательством и нормативными положениями. Во
избежание искусственного разграничения и для обеспечения комплексного подхода
Рекомендуемые меры по безопасности туризма на практике охватывают безопасность и
упрощение формальностей, а также вопросы безопасности в узком понимании (например,
противопожарные меры, безопасность пищевых продуктов, требования в отношении
санитарии и гарантии по охране окружающей среды). После 1991 года ВТО подготовила
несколько аналогичных руководящих документов, в том числе руководство по защите и
безопасности туристов, а в 2003 году – Руководящие принципы для туриндустрии в
условиях кризиса. В настоящее время Организация разрабатывает модель для безопасных
турцентров в контексте упрощения формальностей и некоторые рекомендации по
ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки.
Обеспечение целостной и высококачественной безопасности требует широкого
сотрудничества между различными подразделениями правительства и индустрии, на
национальном уровне и между соответствующими международными учреждениями. Что
касается туризма, то ВТО в ее качестве специализированного учреждения ООН
координирует свою деятельность прежде всего с другими организациями ООН под эгидой
Комитета ООН по борьбе с терроризмом (UNCTC) и с другими межправительственными
учреждениями.
Следующий вопрос, который на наш взгляд заслуживает особого внимания – это вопрос
урегулирования споров возникающих в сфере международного туризма. И первый шаг
30