Малиновський Валентин. Реформування територіальної організації влади Польщі: уроки для України

Подождите немного. Документ загружается.

Валентин Малиновський,

кандидат політичних наук, доцент, доцент

кафедри теорії та історії політичної науки

Волинського державного університету ім. Лесі

Українки, начальник Управління державної служби

Головдержслужби України у Волинській області

Реформування територіальної організації влади Польщі:

уроки для України

Стаття присвячена дослідженню проблем децентралізації державного

управління і розвитку місцевого самоврядування в Україні - необхідних скла-

дових демократизації публічної влади і становлення громадянського

суспільства. З метою використання європейського досвіду у сфері де-

централізації, раціоналізму та місцевого самоврядування проаналізовано

особливості територіальної організації влади Польщі.

Для забезпечення демократизації українського суспільства, оптимального

узгодження загальнонаціональних цілей та інтересів з особливостями

розвитку та потребами регіонів і територій в умовах унітаризму запропо -

новано шляхи модернізації існуючої в Україні моделі управління терито-

ріальним розвитком відповідно до польської системи місцевого управління.

Ключові слова: територіальна організація влади, адміністративно-тери-

торіальний устрій, місцеве самоврядування, децентралізація, Польща, гміна,

повіт.

ТЬе агіісіе ів деуоіед гезеагсЬ оі ргоЬІетв оі десепігаїігаііоп оі зіаіе аа'тіпі-

зігаііоп апд йечеіортепі оі ІосаІ зеїі-доуегптепі іп ІІкгаіпе - песеззагу

сопзіііиепіз оі бетосгаіігаііоп оі риЬІіс ромег але/ Ьесотіпд оі сМІ зосіеіу.

ШіЬ (Не ригрозе оііЬе изе оіЕигореап ехрегіепсе іп іЬе ііеШ оіЬесепігаїігаііоп,

гедіопаї зіаіе апд ІосаІ зеїі-доуегптепі ІЬе іеаіигез оі іетіогіаі огдапігаііоп оі

ромег оіРоІапд а ге апаїузеЬ.

Рог рго\/ісІіпд оі сіетосгаіііаіїоп оі іікгаіпіап зосіеіу, оріітит сопсогдапсе оі

паііопаї аітз апд іпіегезіз ш'ііЬ іЬе іеаіигез оі де^еіортепі апа

песеззіііев оі

гедіопз апд іетіогіез іп іпе сопсііііопз оіип'їіагу зіаіе іпе шауз оітодегпігаііоп

оіехівііпд іп СІкгаіпе саве іеггііогіаі Ье\/еІортепіігате аге оііегеоЧп ассогдапсе

шііп ІЬе РоІізЬ ІосаІ сопігої зувіет.

Кеу шогдз: іеггііогіаі огдапігаііоп оірошег, ао'тіпівігаііуе-іеггііогіаі сіе\/ісе, ІосаІ

зеїі-доуегптепі, Ьесепігаїігаііоп, Роїапд, дтіпа, бівігісі.

Постановка проблеми та їїзв 'язок із важливими науковими завданнями.

Сьогодні Україна перебуває на черговому етапі пошуків оптимальної мо-

делі територіальної організації влади. У цьому напрямі спостерігаються

окремі тенденції, однак у цілому система місцевої влади все ще залишається

незмінною, за винятком запровадження пропорційної системи вибори на

обласному, районному та міському рівнях. У процесі здійснення демократич-

них перетворень важливим є переосмислення основних положень вітчизня-

ної науки і практики у сфері територіальної організації держави в контексті

сучасних надбань розвинених держав світу, насамперед європейських. Про-

блема оптимізації публічної влади зумовлює подальший пошук науково

обґрунтованої моделі організації територій в Україні та системи влади на

них.

Останнім часом зазначена тематика набула нового поштовху, адже ста-

ло цілком очевидним, що провести демократичні перетворення, спираю-

чись на територіальну організацію публічної влади, підлаштовану до ко-

мандно-адміністративної системи, неможливо. Існуюча модель організації

територій та системи публічної влади, що склалася внаслідок адаптації ра-

дянської адміністративної традиції до умов функціонування незалежної

держави, не відповідає стратегічному курсу України до демократії та євро-

пейських стандартів і переживає глибоку кризу. Як бачимо, проблема реорга-

нізації та ефективності функціонування системи територіальної організації

публічної влади є сьогодні надзвичайно актуальною.

Аналіз досліджень і публікацій з даної проблеми. Хоча до теми "тери-

торіальна організація влади" час від часу зверталися і звертаються науковці

та практики державного будівництва, однак вона все ще залишається мало-

дослідженою. Проблематика адміністративно-територіального й політико-

територіального устрою так чи інакше (хронологічно і тематично) порушу-

валася в порівняно вузьких рамках і переважно як відображення загального

процесу реформування державних структур та інститутів. Очевидним є те,

що в українській науці цій тематиці відводиться недостатньо уваги, фактично

укреслені питання ще не стали предметом спеціального дослідження. Як

наслідок, на сучасному етапі розвитку держави не існує єдиного підходу до

розуміння цього комплексного поняття державотворення, концептуалізація

ключових понять не завершена, модель оптимальної територіальної органі-

зації публічної влади не створена. Результатом такого стану є відсутність

всебічно обгрунтованої теорії' і моделі територіальної організації влади, яку

можна було б покласти в основу розробки відповідних політичних документів,

загонодавчих та нормативно-правових актів, державної політики у сфері дер-

жавотворення, місцевого самоврядування і регіонального розвитку, а також

інституційного їх упровадження. Незавершеність розробки окресленої тема-

тики нагально потребує її ґрунтовного та всебічного дослідження.

Окремі аспекти зазначеної теми аналізуються у працях польських дослід-

ників Г.Гожеляка[3; 10], ЯТонцяжа [9], З.Долецького [4], Л.Колярської-Бо-

биньської[10],М.Кулеши[5],П.Мати[4],ПСвянєвича, Є.Стенпеня,Б.Яло-

вецьки [10] та українських - ЛХогіної, Л.Комзюк, М.Фурсенка, В.Нелепи

[2], Н.Гнидюк, В.Гуменюк, О.Куленкової [9].

Нееирішена частина загальної проблеми. Суспільно-політичні зміни,

що безпосередньо стосуються територіальної організації державної та муні-

ципальної влади, суттєвим чином актуалізують і наукові дослідження зазна-

чених проблем, у тому числі з точки зору необхідності вироблення пропо-

зицій з вирішення практичних проблем, удосконалення політико-правового

регулювання територіальних основ організації публічної влади на всіх рівнях

у контексті європейського досвіду та національних традицій. Саме цій важ-

ливій теоретичній та практичній проблемі присвячується дана стаття.

Відповідно її метою є дослідження концептуальних засад реформу-

вання територіальної організації влади у Польщі та з'ясування можливості

практичної реалізації цього досвіду в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Ураховуючи важливість

перетворень, варто звернутися до загальноцивілізаційного досвіду у сфері

децентралізації державного управління, регіоналізму та місцевого самовряду-

вання, територіального реформування. При цьому важливо проаналізувати

практику модернізації держав, досвід яких можна адаптувати до українських

реалій виходячи зі схожості базових параметрів. У зазначеному контексті

повчальним для України є досвід сусідньої Польщі, що успішно та динаміч-

но здійснила реформу адміністративно-територіального поділу в 1999 р.,

яка експертами Ради Європи вважається взірцем такого роду перетворень у

Центрально-Східній Європі. Запроваджений у цій сусідній країні устрій

демонструє раціональність розподілу владних повноважень та компетенцій

між трьома рівнями місцевого самоврядування - гміною, повітом та воєводст-

вом. Результатом проведеної трансформації в Польщі стало створення дер-

жави нового типу, яка служить своїм громадянам і, спираючись на само -

врядні інституції та громадянське суспільство, дає можливість формувати й

контролювати органи публічної влади.

Суттєво, що, незважаючи на окремі відмінності, запроваджений з 1999 р.

адміністративно-територіальний поділ Польщі має багато спільного з ук-

раїнським. Зокрема, воєводства та області, повіти і райони в Польщі та

Україні за розмірами території практично не відрізняються. Середня площа

нового воєводства, яких із 49 стало 16, становить 19,5 тис. км

, а українсь-

кої області - 22,2 тис. км

, повіту - 996 км

, району -1150 км

Однак за чисельністю населення повіти істотно відрізняються від райо-

нш (у середньому відповідно 83,2 і 32 тис. осіб). При цьому в Україні існу-

ють райони, в яких кількість населення становить менше 10 тис. (наприк-

лад, Коломакський район Харківської області - 9,1 тис, Великобілозерсь-

кий Запорізької - 9,3 тис). Зараз у Польщі налічується 308 повітш, 65 міст

на правах повіту (своєрідний відповідник українських міст обласного зна-

чення). На один повіт у середньому припадає вісім гмін.

Польські повіти відіграють важливу роль в організації управління на

відповідних територіях. Вони несуть відповідальність за надання громадсь-

ких послуг, яких не в змозі забезпечити самостійно низова ланка - гміна (за

винятком міст на правах повіту). Фактично до повноважень повіту відійшли

функції, що раніше здійснювались органами виконавчої влади та іншими

установами субрегіонального рівня, а їх компетенція розпочинається там,

де закінчується компетенція кожної конкретної гміни. Зокрема, до компе-

тенції повітової влади належать: охорона громадського спокою та загальної

безпеки, запобігання надзвичайним ситуаціям і протипожежна охорона,

середня освіта (молодь, старша 15 років), утримання загальних медичних

закладів, культура, фізична культура і туризм, соціальне забезпечення, за-

побігання безробіттю і політика створення робочих місць, охорона довкілля,

сільське і лісове господарство, будівництво та утримання доріг повітового

значення, захист прав споживачів, здійснення геодезичних і картографіч-

них робіт, видача паспортів та справи, пов'язані зі зміною громадянства [7].

При цьому суттєве зауваження - на рівні повіту вже немає органів держав-

ної влади, функціонують лише органи місцевого самоврядування: представ-

ницький - рада повіту (від 20 до 60 радних); виконавчий - управління ради,

очолюване старостою, якого обирає рада повіту.

Фундаментальними принципами здійснюваних у Польщі реформ були

децентралізація та субсидіарність. Першим і, напевно, найважливішим кро-

ком модернізації стало прийняття закону "Про гмінне самоврядування" від

8 березня 1990 р. зі створенням незалежного базового територіального рівня -

гміни. Згодом кількість гмін було різко скорочено. Тепер у середньому на

одну гміну припадає 9 населених пунктів. За територією, чисельністю насе-

лення, кількістю закладів освіти, культури та охорони здоров'я польські

гміни є значно більшими порівняно з українськими сільськими радами. Якщо

в> Україні на одну сільську раду припадає 49 км

території і 1,4 тис. осіб

населення, то в Польщі відповідно ПО і 10,4. Спостерігається велика різни-

ця (в 4,1 раза) співвідношення у кількості українських сільських рад (10281)*

і польських гмш (2489) [4]. При цьому в Україні найбільша кількість сільрад

нараховує від 500 до 1 тис. жителів (3357 або 32,6% від загальної кількості) [1],

тоді як у Польщі середня гміна - це 5-8 тис. жителів.

Гміна - первинна польська адміністративно-територіальна одиниця,

що отримала широкий перелік функцій та відповідне бюджетне забезпе-

чення для їх реалізації. До власних повноважень цього органу, що перебу-

ває найближче до громадян, віднесено дошкільну (дитячі садки) і шкільну

освіту (початкові школи та гімназії), культуру (бібліотеки та будинки куль-

За даними Державного комітету статистики України Г№Ц'\У.икг§їа1еоу.иа')

тури), охорону здоров'я (поліклініки та оздоровчі центри, а в міських гмінах

також лікарні), соціальну допомогу, утримання місцевого громадського

транспорту, будівництво й утримання доріг місцевого значення, комуналь-

ну інфраструктуру (водопроводи, каналізація, сміттєзвалища, тепломережа),

охорону навколишнього середовища, громадський порядок і безпеку гро-

мадян [7]. Крім того, гміни виконують делеговані функції - реєстрація на-

роджень і шлюбів. Це стало можливим завдяки наповненню цих базових

органів місцевого самоврядуванням відповідним кадровим складом - фахів-

цями, які забезпечують виконання всіх без винятку функцій, що належать

до компетенції гміни. Здійснити це стало можливим завдяки кадровій де-

централізації - "переведення" чиновників з повітового рівня, де, як уже за-

значалося, державні виконавчі органи були ліквідовані, нагмінний. Результа-

том цього стало наповнення принципу субсидіарності реальним змістом,

адже службовці стали ближчими до громадян, що значно поліпшило надання

муніципальних послуг та посилило відповідальність чиновників перед насе-

ленням. У тих населених пунктах, що не є центром гміни, збори кожного

села обирають терміном на чотири роки солтисів сіл, які виконують функції

та надають послуги, визначені гміною.

Сьогодні у виконавчому органі польської сільської гміни працює 20-

25 муніципальних службовців. Це голова правління гміни - війт, віце-війт

(координатор робіт), секретарі війта - 2, фінансовий відділ - 5, бухгалтерія - З,

інвестиційний відділ - 4, зовнішні відносини гміни - 1, екологія і сільське

господарство -1, організація роботи депутатів - 2. Окремо функціонує кому-

нальна служба (8 працівників). У представницькому органі сільської гмши

працює від 15 до 45 радних. У невеликих містах головою правлшня гміни є

бурмістр, у великих - президент.

Наділення гмін реальною владою зі спроможністю вирішення всіх

питань місцевого значення під свою відповідальність та відповідно до

власних бачень стало головним стратегічним результатом адмшістративно-

територіальної реформи в Польщі [9, с. 10]. По-друге, гміна стала основ-

ним надавачем публічних послуг та головним партнером у вирішенні основ-

них життєво необхідних питань громадян. Запровадження нових гмін мало

два дуже важливих наслідки:

1. Значна активізація місцевих громад, адже громадяни відчули, що

вони здатні реально впливати на перебіг подій покращення ситуації у своєму

населеному пункті, а також дійсно можуть контролювати місцеву владу.

Прикладом цього є так звані місцеві ініціативи (громадяни, об'єднані у са

мостійні комітети, будують водогони, каналізацію, дороги, газопроводи

тощо). Це дало можливість суттєво полшшити зовнішній вигляд більшості

польських міст, містечок, сіл.

2. Поліпшилась ефективність використання громадських коштів. Кон

троль громадян за витратами грошей і усвідомлення мунщипальними чи-

новниками реальних громадських потреб оптимізували витрату коштів. Зокре-

ма, за оцінкою економістів один злотий, витрачений у гміні, дає більший ефект

(від 20 до 30%), ніж злотий, витрачений центральним урядом.

Не менш важливим є також той фактор, що статус гміни як органу

місцевого самоврядування повністю відповідає глобальним тенденціям роз-

витку у сфері публічної адміністрації [3]. Це значно полегшує співпрацю

Польщі з європейськими інституціями і дає можливість залучення міжна-

родних програм допомоги та інвестицій.

Як видно, досвід Республіки Польща та сучасні муніципальні рефор-

ми в Європі позначені укрупненням муніципальних утворень. Звідси вини-

кає логічне питання - чи є приклад Польщі показовим для України і що

корисного можна взяти з досвіду цієї країни? При цьому зазначимо, що про-

цес утворення муніципалітетів та їх розміри залежать не тільки від площ

держав та кількості їх населення, а і від інших чинників (географічних, де-

мографічних, економічних, історичних) та традицій країн.

Ураховуючи порівняно велику кількість рад базового рівня в нашій

країні -11518 [8], що виводить Україну натрете місце в Європі (після Франції'

таНімеччини), та процеси, які лише посилювали негативні тенденції у сфері

місцевого самоврядування, видається, що польська муніципальна система

заслуговує на детальне вивчення і запозичення окремих її елементів. Так,

якщо в 1971 р. одна сільська рада обслуговувала в середньому 3,6 населе-

них пункти з чисельністю 2,5 тис. осіб, у 1991 р. відповідно 3,1 та 1,8, то в

2001 р. на сільську раду припадало лише 2,8 села та 1,5 тис. осіб [6]. Урахо-

вуючи, що за вказаний період населення України скоротилося більш ніж на

чотири мільйони осіб, не важко прослідкувати суттєве зростання витрат на

утримання адміністративного апарату органів місцевого самоврядування за

відсутності суттєвого поліпшення їхньої діяльності.

Саме цей аспект становить для нас особливий інтерес, адже укруп -

нення адміністративно-територіальних одиниць, територіальних громад з

сьогодні фахівцями визнається одним із найбільш ефективних шляхів ре-

формування територіальної організації влади України. Не відкидаючи такого

підходу, зауважимо, що переваги від примусового об'єднання сільських,

селищних рад, районів не є достатньо переконливими, зважаючи на попе-

редню історію їх перманентного реформування. М.Кулеша- один із "батьків"

адміністративно-територіальної реформи в Польщі - вважає, що в Україні не

слід ліквідовувати малі громади, але так чи інакше їх об'єднати на грунті

співпраці. Скажімо, вони б могли делегувати певні повноваження най -

ближчій більшій громаді, але при цьому без втрати свого статусу [5], Про-

понується на противагу адміністративному підходу застосування стимулю-

ючих механізмів, що базуються на спільному господарсько-економічному

інтересі (оптимізація муніципального управління, вдосконалення управління

комунальним майном та фінансами тощо) - основі будь-якого об'єднання.

На нашу думку, заслуговує на увагу й польська система адміністратив-

ного контролю з боку представників держави за діяльністю муніципальних

органів, відсутність якого в Україні призводить до ігнорування окремими

органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами національ-

ного законодавства та порушення прав і свобод громадян. Так, у Польщі

наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування здійсню-

ють прем'єр-міністр та воєвода, а з питань бюджету - регіональна рахункова

палата. Наприклад, у разі неодноразового порушення радами конституції

чи законів за поданням прем'єр-міністра Сейм може прийняти рішення про

розпуск ради гміни, крім того, прем'єр наділений правом запровадження

"комісарського правління"* терміном до двох років.

Висновки. Підсумовуючи, зазначимо, що здійснення адміністративно-

територіальної реформи у Польщі відбувалось у два основних етапи: полі-

тичний, пов'язаний із формуванням інституцшних умов демократизації цієї

сфери, та адміністративний - спрямований на перебудову її структурних

елементів. Тому динаміка змін в Україні залежить від комплексу взаємопо-

в'язаних факторів, на які мають вплив політична структура українського

суспільства, соціально-економічні тенденції, стан і напрями загальноєвро-

пейського розвитку.

Крім того, вивчення реформаційного досвіду Польщі показує сучасні

тенденції організації публічної влади, що базуються на децентралізації дер-

жавного управління, поєднаній із сильними інститутами місцевого само-

врядування. Відповідно, можна визначити основні напрями вдосконалення

системи територіальної організації влади України: 1) реформування адміні-

стративно-територіального устрою з метою формування самодостатніх те-

риторіальних громад, які б володіли ресурсами, достатніми для ефективного

вирішення питань місцевого значення та надання громадських послуг на-

селенню. При цьому слід максимально мінімізувати адміністративні мето-

ди об'єднання територішіьнихгромад, запроваджуючи натомість економічні

та інші механізми стимулюючого характеру; 2) позбавлення статусу само-

стійних адміністративно-територіальних одиниць таких сіл, селищ, міст,

що розміщуються на території інших населених пунктів; 3) запровадження

повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях

(створення виконавчих комітетів обласних та районних рад); 4) трансфор-

мація обласних державних адміністрацій з місцевих органів виконавчої вла-

ди загальної компетенції в органи, які б здійснювали: а) контрольно-нагля-

дові функції (адміністративний контроль) у межах відповідних регіонів за

дотриманням органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами

* Урядовий комісар, який бере на себе виконання повноважень органів гміни, призначається

прем'єр-міністром за поданням воєводи, кандидатуру якого представляє міністр внутрішніх справ

та адміністрації.

Конституції та законів України; б) координацію діяльності територіальних

представництв центральних органів виконавчої влади; 5) чіткий розподіл

повноважень та відповідальності між рівнями місцевого самоврядування

та органами виконавчої влади.

Такий підхід дасть можливість уникнути так званого "роздвоєння"

місцевої влади та сприятиме формуванню ефективного механізму надання

населенню повноцінних публічних послуг. Саме така система територіальної

організації влади відповідатиме континентальній європейській моделі

публічної влади на місцевому рівні і стане запорукою забезпечення опти-

мального узгодження загальнонаціональних цілей та інтересів з особливо-

стями розвитку й потребами територій України.

Модернізаційні процеси в Україні мають здійснюватися в контексті

досягнення стратегічної мети - побудови держави нового типу, яка служить

своїм громадянам, спираючись на самоврядні інституції та громадянське

суспільство. Здійснюючи будь-які серйозні перетворення, необхідно пам'я-

тати про визначальну місію сучасної держави - створення найбільш сприят-

ливих умов для реалізації прав і свобод громадян, задоволення конкретної

людини гідними умовами життя, належними публічними послугами. Така

держава на місцях має зберегти за собою лише ті функції, які за своєю суттю

є державними: національна оборона, національна безпека, стягування подат-

ків, боротьба зі злочинністю, ліквідація наслідків стихійних явищ, управлін-

ня державною власністю тощо, все інше має бути прерогативою місцевого

самоврядування. Для цього необхідно здійснити адміністративно-терито-

ріальне і структурне оновлення, підвищити роль муніципальної влади, кар-

динально переглянути міжбюджетні та податкові відносини. Паралельно слід

продовжувати курс на демократизацію всіх сфер суспільного життя та по-

будову громадянського суспільства, які неможливі без проведення процесів

децентралізації і деконцентрації та роздержавлення місцевого самовряду-

вання у рамках додержання принципу унітаризму Української держави.

Подальші наукові розвідки у даному напряли мають бути спрямовані

на дослідження шляхів адаптації польського досвіду до умов України, зок-

рема удосконалення функціональних основ організації влади на регіональ-

ному та місцевому рівнях.

Список використаних джерел

Всеукраїнський перепис населення 2001 // Ьпр: //

УУУУЛ

¥.

икгсепзик.доу.иа/

ге2и11в/іоіа1_рори1аііоп 1 /сШезіїлміз

Гогіна Л. Удосконалення адміністративно-територіального устрою Украї

ни з урахуванням відповідного досвіду країн Центральної та Східної Європи //

Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні: Монографія /

За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НДДУ, 2005 . - С. 93-126;

Комзюк Л. Реформа регіонального та місцевого самоврядування в Польщі: досвід

для України // 36. наук пр. УАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во