Лекции Экологическое право РФ

Подождите немного. Документ загружается.

Конституционные основы охраны окружающей среды

Характеристика конституционных основ охраны окружающей среды обычно

дается на основе выделения групп норм Конституции Российской

Федерации 1993 года.

Исходя из структуры Конституции Российской Федерации, можно

представить классификацию конституционных норм в области охраны

окружающей среды и природопользования, включающую следующие три

группы:

1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя;

2) нормы, определяющие права и свободы человека и гражданина;

3) компетенционные нормы.

В первую группу конституционных норм в области охраны окружающей

среды и природопользования входят положения ст. 9 Конституции

Российской Федерации. Во-первых, в этой статье, использование и охрана

природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности

народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. данная норма

определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и

экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и

народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1). Во-вторых,

данная норма указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их

использование и охрану, именно в этой норме закрепляется "экологическая

функция государства" и "субъектов-природопользователей (ч. 1). В-третьих,

закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и

иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие

форм собственности на природные ресурсы и объекты (ч. 2). При этом

природоресурсное законодательство последовательно решает вопрос о

формах собственности в пользу установления государственной

собственности на подавляющее большинство природных объектов (водные

объекты, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя на долю частной и

муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и

(или) предоставляя возможность на определенных условиях пользоваться

ими. Такая политика не отличается принципиально от принятой в

зарубежных странах, где, например, водные объекты, как правило, также

являются государственной собственностью. Однако, в настоящее время все

чаще вносятся предложения о распространении частной собственности на

природные ресурсы, оборот которых действующим законодательством не

допускается. Насколько это целесообразно, законно и допустимо, является

ли оправданием упрощенный порядок перевода лесных земель в нелесные, -

С.А. Боголюбов отмечает, что эти и подобные вопросы "можно и нужно

обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций

лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения

общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности

лесных массивов вокруг городов-миллионеров (именно на них и

предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории,

повреждение и уничтожение которых недопустимо"*(40).

Вторую группу конституционных норм в области охраны окружающей

среды и природопользования составляют положения ст.ст. 36, 41, 42, 58

Конституции Российской Федерации. Так, статья 36 во многом дополняет ч.

2 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Она подчеркивает связь права

собственности на природные ресурсы с основными правами и свободами

человека и гражданина. Тем самым она создает основание для целого ряда

юридически значимых действий и их последствий - вплоть до обращения в

национальные и международные судебные инстанции для защиты данного

права. Многие ученые, в частности О.Л. Дубовик*(41), С.А. Боголюбов*(42)

указывают на возникающую коллизию правовых норм. Во-первых, в ч. 2 ст.

9 закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и

иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы.

Конституционная формулировка "могут находиться" может трактоваться по-

разному: с одной стороны, можно полагать, что на все природные ресурсы

разрешены любые формы собственности, с другой - по усмотрению

законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах

собственности*(43). Во-вторых, и в ч. 1 ст. 36 и в ч. 2 ст. 9 конкретизируется

только земля как объект права частной собственности. В отношении других

природных ресурсов в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права

собственности: владения, пользования и распоряжения. Отсюда споры о

равнозначности понятий. О.Л. Дубовик подчеркивает, что смысл данной

формулировки с эколого-правовой точки зрения состоит в определении

крайне важных конституционных ограничений права собственности на

природные ресурсы, состоящих из двух групп: 1) запрещается нанесение

вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и

законным интересам иных лиц*(44). В эту группу входят также положения

ч. 1 ст. 41, устанавливающие права на охрану здоровья и медицинскую

помощь, так как охрана окружающей среды является важным фактором

обеспечения охраны здоровья. Согласно ч. 2 ст. 41 гарантиями такого

обеспечения являются федеральные программы охраны и укрепления

здоровья населения, принятие мер по развитию государственной,

муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности,

способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической

культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому

благополучию. С учетом значимости последовательного решения вопроса об

информировании населения об экологических опасностях немалый правовой

смысл приобретает норма ч. 3 ст. 41 об ответственности должностных лиц за

сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья

людей*(45). Ядром конституционных основ охраны окружающей среды

является ст. 42, закрепляющая три самостоятельных правомочия: право на

благоприятную окружающую среду; право на достоверную информацию о

ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или

имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституция

Российской Федерации устанавливает обязанность каждого сохранять

природу и окружающую среду, бережно относиться к природным

богатствам. При этом в Конституции особо выделяется обязанность

собственников при осуществлении владения, пользования и распоряжения

землей и другими природными ресурсами не наносить ущерба окружающей

среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

Третья группа конституционных норм в области охраны окружающей среды

и природопользования включает положения ст.ст. 71, 72, 74, 114

Конституции Российской Федерации. Регулирование некоторых отношений

собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны

окружающей среды в целом отнесено Конституцией Российской Федерации

к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации.

к "чисто экологическим" нормам относятся некоторые положения ст. 71, в

частности, п. "е" и п.п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции Российской

Федерации в области прав человека и гражданина, собственности на

природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.

Функции государства по охране окружающей среды получили в

Конституции Российской Федерации развитие также в ч. 2 ст. 74,

устанавливающей, что ограничения перемещения товаров и услуг могут

вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для

обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны

природы и культурных ценностей, а также в п. "в" ст. 114, согласно

которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение

единой государственной политики в области экологии.

4. Общая характеристика Федерального закона «Об охране

окружающей среды».

По сравнению с ранее действовавшим законодательством уточняется пере-

чень объектов охраны окружающей среды. Теперь к таким объектам отно-

сятся также почвы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое

пространство.

Негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам

негативного воздействия на окружающую среду относятся в частности выб-

росы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ, сбросы

загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр, почв, размеще-

ние отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды

шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами

физических воздействий.

Предусмотрено проведение обязательной и добровольной экологической

сертификации. Обязательная экологическая сертификация осуществляется в

порядке, определенном Правительством РФ.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении плани-

руемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое

или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организа-

ционно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной

деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при

разработке всех альтернативных вариантов предпроектной и проектной

документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную

деятельность, с участием общественных объединений.

В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреж-

дениях и образовательных учреждениях дополнительного образования неза-

висимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется

преподавание основ экологических знаний.

Закон об охране окружающей среды определяет правовые основы

государственной политики в области охраны окружающей среды,

обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических

задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического

разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения (Потребностей

нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области

охраны окружающей среды и [обеспечения экологической безопасности.

Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы,

возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности,

связанной с воздействием на природную среду как важнейшую

составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле,

в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в

исключительной экономической зоне РФ.

Закон об охране окружающей среды состоит из 16 глав, 84 статей:

Глава I. Общие положения

Глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды

Глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных неком-

мерческих объединений в области охраны окружающей среды

Глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей

среды

Глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды

Глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая

экспертиза

Глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществ-

лении хозяйственной и иной деятельности

Глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций

Глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной

Глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государст-

венный экологический мониторинг)

Глава ХI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический

контроль)

Глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды

Глава XIII. Основы формирования экологической культуры

Глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области

охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны

окружающей среды

Глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей

среды

Глава XVI. Заключительные положения

Таким образом, Закон об охране окружающей среды охватывает широ-

кий круг вопросов регулирования отношений но использованию и охране

природных ресурсов, предупреждению экологических правонарушений,

государственному мониторингу, контролю в области охраны окружающей

среды, ответственности за экологические правонарушения.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством Законом об

охране окружающей среды предусмотрено много новых норм и требований,

тем не менее он вызывает обоснованную критику общественности за утрату

некоторых позитивных положений, в результате чего произошло снижение

эффективности закона, уровня его требований к охране природы в условиях

рыночной экономики.

Вместе с тем нельзя отрицать важного практического значения Закона

об охране окружающей среды, поскольку в нем нашла отражение Концеп-

ция всестороннего (комплексного) регулирования отношений по охране

окружающей среды. Появились конкретные нормы об оценке воздействия

намечаемой (проектируемой) хозяйственной деятельности на окружающую

среду, об экологической сертификации, аудите, нормировании допустимого

изъятия компонентов природной среды, юридических критериях эколо-

гически обоснованного проектирования и строительства объектов с учетом

новых научно обоснованных технологий.

Необходимо отметить такое полезное для практики положение Закона

об охране окружающей среды, как установление персональной ответствен-

ности руководителей и членов государственных и иных комиссий по

приемке в эксплуатацию объектов за приемку в эксплуатацию объектов,

Соответствующих требованиям экологического законодательства (ст. 58).

Закон запрещает совмещать функции государственного экологического

контроля и хозяйственного пользования природных ресурсов (ст. 65). При

приватизации и национализации имущества, что является нередким

явлением в условиях развития рыночной экономики, закон требует

проведения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению

вреда окружающей среде (ст. 53).

Закон об охране окружающей среды и дополняющее его федеральное

экологическое законодательство, составляющие целую систему, при их

неуклонном исполнении в состоянии обеспечить оптимальный уровень

охраны природы.

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную

окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую сре-

ду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой

устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на тер-

ритории РФ. Федеральный закон определяет правовые основы государствен-

ной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сба-

лансированное решение социально-экономических задач, сохранение благо-

приятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных

ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поко-

лений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и

обеспечения экологической безопасности. Федеральный закон регулирует

отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при

осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействи-

ем на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды,

являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на

континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды

Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Р Ф,

органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ, юридических

и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, долж-

на осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и соци-

альных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения

устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресур-

сов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей сре-

ды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти РФ, органов государст-

венной власти субъектов РФ, органов МСУ за обеспечение благоприятной

окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих тер-

риториях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной

деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии

решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ про-

верки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и

иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окру-

жающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на

соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окру-

жающей среды;

- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при

планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных

ландшафтов и природных комплексов;

- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природ-

ную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной дея-

тельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области

охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе исполь-

зования наилучших существующих технологий с учетом экономических и

социальных факторов;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды орга-

нов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов

РФ, органов МСУ, общественных и иных некоммерческих объединений,

юридических и физических лиц;

- сохранение биологического разнообразия;

- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установ-

лению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяй-

ственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или

планирующим осуществление такой деятельности;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия

которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проек-

тов, которые могут привести к деградации естественных экологических

систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений,

животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным не-

гативным изменениям окружающей среды;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о сос-

тоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений,

касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии

с законодательством;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окру-

жающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, воспитание

и формирование экологической культуры;

- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в

решении задач охраны окружающей среды;

- международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды.

Статья 4. Объекты охраны окружающей среды

1. Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения,

деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия

хозяйственной и иной деятельности являются:

- земли, недра, почвы;

- поверхностные и подземные воды;