Контрольная работа - Государственный и муниципальный кредит
Подождите немного. Документ загружается.
3. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и
объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и
муниципальный долг обеспечивает возможность органам государственной власти и
органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение,
финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих
сбережений и многие другие экономические процессы.
Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта
управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой
деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по
срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок
выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения
финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления
устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования
государственного и муниципального долга.
3
В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются
следующие общие задачи:
• привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах,
дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного
самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения
всех их финансовых обязательств;
• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне,
обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и
снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на
другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика
на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых
обязательств;
• достижение эффективного и целевого использования средств,
заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления,
и гарантированных ими заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований,
11
доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения
потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий федеральных органов государственной власти,
органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на
долговом рынке страны.
Таким образом, управление государственным и муниципальным долгом
представляет совокупность мероприятий органов государственной власти и органов
местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования
благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее
территорий.
Различают стратегическое и оперативное управление государственным и
муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в
компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ,
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты
законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями.
Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов
РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ
и руководители региональных органов государственной власти и органов местного
самоуправления отклоняют или подписывают их.
В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливаются
предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники
внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии
государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на
обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы
государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ
Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних
заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних
заимствований Российской Федерации.
Оперативное управление государственным и муниципальным долгом
осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк
РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные
условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых
обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования,
организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг,
12
организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств,
предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные
действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.
Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные
органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При
этом они исходят из норм федерального законодательства.
В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить пять
этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.
На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и
внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных
объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и
внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего
совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему
долгу, и виды предстоящих заимствований.
На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и
муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих
заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты
доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие
каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов.
От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие
в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов
для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок
по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом
рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям
позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и
величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.
Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых
определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций,
характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если
правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в
переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов.
В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей,
реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном
выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.
13
Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или
скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных
и муниципальных внутренних и внешних долгов.
Таким образом, под, управлением государственным и муниципальным долгом
следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры,
определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка
заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и пога-
шению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за
эффективным использованием заимствованных средств.
Остро стоит вопрос об эффективности управления государственным и
муниципальным долгом, под которой понимается степень достижения основных
параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и
способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для
формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны
и рост благосостояния ее. граждан.
Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего эффективность
управления государственным и муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту
деятельность, органы власти оказывает прямое воздействие на самые разнообразные
области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга
на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия
населения к финансовой деятельности государства и т.п.
Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить.
В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного
дефицита говорят ежегодные поступления средств от осуществления государственных и
муниципальных заимствований. Более полное представление об эффективности долговой
деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по
привлечению государственных и муниципальных заимствований к сумме расходов,
выраженное в процентах.
Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение
государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при
необходимости более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и
внешнего долга
Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение
платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к
14
доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели
при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.
По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его
обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней
задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных
услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга
принято считать достижение коэффициента 25%.
4
Методы управления государственным и муниципальным долгом можно условно
разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно
для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, кон-
версия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование
долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования
долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп
долга, секьюритизация, обмен долга и др.
Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом
является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения
предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом -
переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в
процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в
одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а
кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать
ли новые условия, предложенные эмитентом.
Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в
последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и
сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе
реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении
прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или
муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами,
предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств
В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на
рыночной и добровольной основе, в период административно-командной системы
управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга дости-
галось путем проведения конверсии и консолидации. Для кредиторов они имели
принудительный характер. Под конверсией понималось изменение доходности, а под
консолидацией - увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению
15
государственных органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с
унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее
выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации
обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения
нового займа изменялись в нужном для государства направлении.
В сфере внешних заимствований реструктуризация долга также проводится на
договорной основе. Здесь под реструктуризацией понимается изменение графика
погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и
внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы
основного долга.
В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми
являются вопросы изыскания источников для проведения текущих и будущих платежей
по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом
получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под
которым понимается погашение накопившейся задолженности путем размещения новых
займов. При невозможности рефинансирования долга на его погашение направляются
доходы бюджета.
Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп)
облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам,
проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации
долга (погашение долга частями).
Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в
виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной
(полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям,
попавшим в тираж.
Кроме указанных методов управления государственным и муниципальным долгом
возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее
выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения
займа, аннулирование государственного дома.
Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные
методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению
непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственного
долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного
восстановления экономики или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.
16
Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые методы
покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них— погашение долга
товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний
страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в
инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие.
Эти методы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие
конверсия внешнего долга, под которой в данном случае понимают реализацию всех
механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств,
менее обременительными для экономики страны-должника.
Большое значение для повышения эффективности государственной долговой
деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом
РФ. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управления
обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных
долговых кризисов и принятие оперативных мер по их преодолению. Органичное
взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспре-
пятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики,
единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и
погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят:
• оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности
государственных ценных бумаг;
• минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов
иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на
величину и стоимость государственных заимствований;
• оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного
долга;
• своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед
внутренними и внешними кредиторами.
Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной
системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству
как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на
внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок
внешних заимствований, создаст более благоприятные условия для осуществления
политики сокращения долговой нагрузки на экономику страны.
Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические
последствия.
17
Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает
неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств
сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение
государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее
обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т. е. те, кто владеет
облигациями, становится еще богаче.
Во-вторых, повышение ставок налогов как средство выплаты государственного
внутреннего долга или его уменьшения, может подорвать действие экономических
стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые
рискованные предприятия, а также усилить социальную напряженность в обществе.
В-третьих, существование внешнего долга предполагает передачу части созданного
внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного
долга).
В-четвертых, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны.
В-пятых, когда правительство берёт займ на рынке капиталов для
рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному, долгу, это
неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки
влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных
капиталовложений, в результате последующие поколения могут унаследовать экономику
с уменьшенным производственным потенциалом и всеми вытекающими отсюда
отрицательными последствиями.
Федеральным Законом о федеральном бюджете был установлен верхний предел
государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2008 года по
долговым обязательствам Российской Федерации в сумме 1 363 256 345,5 тыс. рублей.
Правительство Российской Федерации вправе устанавливать объемы выпуска
государственных ценных бумаг Российской Федерации и осуществлять их размещение в
объеме, не приводящем к превышению установленного верхнего предела
государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено
федеральными законами.
4
Министерство Финансов Российской Федерации ежемесячно предоставляет отчет о
состоянии внутреннего долга в виде бюллетеней. На 24 марта 2008 года государственный
внутренний долг Российской Федерации, выраженный в ценных бумаг составляет
1.292.352,404 млн. рублей. И только за январь – март 2008 года было уже привлечено
44.542,246 млн. рублей.
18
В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации
государственных заимствований Российской Федерации. Субъекты Российской
Федерации, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в
Министерстве финансов Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации ведет государственные книги
внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга
Российской Федерации).
Информация о долговых обязательствах вносится соответствующими
уполномоченными органами в Государственную долговую книгу Российской Федерации,
государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации или муниципальную
долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения
соответствующего обязательства.
Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит
обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу
соответствующего субъекта Российской Федерации, затем данная информация передается
органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации, в порядке и
сроки, которые установлены этим органом.
5
В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об
объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате
возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных
обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и
сроки представления информации устанавливаются Правительством Российской
Федерации.
В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся
сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации (в том числе
гарантий) по всем государственным заимствованиям субъекта Российской Федерации, о
дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении
указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав
которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации.
В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых
обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления
заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств
полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается
представительным органом местного самоуправления.
19
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Назначение государственного кредита проявляется в первую очередь в том, что он
является средством мобилизации в руках государства дополнительных финансовых
ресурсов. В случае дефицитности государственного бюджета дополнительно
мобилизуемые финансовые ресурсы направляются на покрытие разницы между
бюджетными расходами и доходами. При положительном бюджетном сальдо
мобилизуемые с помощью государственного кредита средства прямо используются для
финансирования экономических и социальных программ. Это означает, что
государственный кредит, являясь средством увеличения финансовых возможностей
государства, может выступать важным фактором ускорения социально-экономического
развития страны.
Но оценивая финансовое значение государственного кредита, не следует забывать,
что мобилизуемые с его помощью государством средства являются антиципированными,
т.е. взятыми вперед налогами. Необходимость погашения государственного долга требует
изыскания дополнительных ресурсных поступлений в бюджет, а они могут быть
получены (если не считать новых займов) только с помощью налогов. К тому же
погашения долговых обязательств и уплата процентов по ним отвлекают часть
бюджетных доходов от производительного использования, сокращает возможности
наращивания производственного и интеллектуального потенциала общества.
Главными задач системы управления внешним долгом, являются: обеспечение
национальной экономики республики внешними источниками финансирования,
достаточными для ее оптимального развития, осуществление контроля за эффективным
использованием этих средств и за тем, чтобы их объем находился в соответствии с
реальными возможностями страны обслуживать свой внешний долг.
Применение комплексного взвешенного подхода, учет потери большей части
кредитных активов СССР в третьем мире и последствия финансового кризиса в
современной России могут создать предпосылки для взаимоприемлемого решения на
долгосрочной основе крайне сложных и болезненных проблем внешней задолженности
России. Если все заинтересованные стороны не будут предпринимать односторонних
шагов и проявят готовность к разумным компромиссам, преодоление кризиса станет
возможным с минимальными потерями, как для должников, так и для кредиторов.
20