Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006

Подождите немного. Документ загружается.

360

Реформа местной власти в городах России, 1991–2006

361

Глава 7. Реформа местной власти в России: сравнительная перспектива

которые приняла на себя Россия в рамках Европейской хартии местного са-

моуправления, предполагают наличие в стране автономных выборных орга-

нов местного самоуправления. Это требование, наряду с отменой смертной

казни, (пока еще) является условием членства России в Совете Европы, уг-

роза исключения из состава которого выглядит для Кремля явно нежелатель-

ной. Соответственно, российские власти сегодня не заинтересованы в том,

чтобы грубо и демонстративно игнорировать нормы Европейской хартии

местного самоуправления, и не предпринимают резких шагов по полному

свертыванию всех без исключения элементов местной автономии и местной

демократии в стране.

Говоря о перспективах сохранения нынешнего эквилибриума политики

в сфере местного самоуправления, следует иметь в виду недостаточную ус-

тойчивость тех механизмов административного и политического контроля,

которые пришли на смену муниципальной автономии. Административный

контроль Центра и региональных властей над муниципалитетами получает

сегодня мощную «подпитку» благодаря экономическому росту, вызванному

притоком в страну сверхдоходов от экспорта природных ресурсов. Но он плохо

приспособлен для того, чтобы справляться с решением проблем в кризисных

условиях. Об этом свидетельствует и печальный опыт советской модели мес-

тного управления, которая оказалась не приспособленной к постепенному

реформированию: в период перестройки институциональное строительство

в сфере местного самоуправления фактически пришлось начинать «с нуля».

Нельзя исключить того, что тот или иной экзогенный шок (какими бы при-

чинами он ни был вызван – внутренними или внешними, политическими

либо экономическими) может вызвать нарушение равновесия в рамках скла-

дывающейся иерархии «Центр – регионы – местное самоуправление». Пока

не приходится говорить и об эффективности механизмов политического кон-

троля, которые пытаются выстроить президентская администрация, с одной

стороны, и «Единая Россия» – с другой. Противоречия между различными

группировками в окружении главы государства неизбежно отражаются и на

политике Центра в сфере местного самоуправления, в то время как «Единая

Россия» на федеральном уровне не смогла выработать целостной идеологии

в целом

и в муниципальной политике – в частности. Неудивительно поэто-

См., например: Зайцева А. Совет Европы защитил российских мэров http://www.

gazeta.ru/2006/10/26/oa_221848.shtml, 27 октября 2006 (доступ 14 декабря 2006).

См. гл. 1.

См.: Гельман В. От «бесформенного плюрализма».

качества предоставляемых муниципальных услуг. Поэтому следует ожидать

более активного вовлечения населения городов в решение своих повседнев-

ных проблем на местном уровне: отмечаемые в крупных городах протесты

жителей против «уплотнительной застройки» служат ярким тому подтверж-

дением. К середине 2000-х годов эти тенденции носят очаговый, но устой-

чивый характер, и хотя говорить о перспективах жилищных и соседских

общественных движений в российских городах пока преждевременно, по-

тенциал протеста отмечается в ряде исследований.

Можно предположить,

что продвижение жилищной реформы (полномасштабная реализация кото-

рой отложена вплоть до 2008 года) будет вести к росту спроса на местное

самоуправление со стороны населения (в том числе и в плане требований

повышения местной автономии). В целом сочетание давления со стороны

«производителей» городского развития (т. е. бизнеса) и «потребителей» ши-

роко понимаемых городских общественных благ (населения) способно дать

своего рода кумулятивный эффект. В этой связи вполне обоснованными вы-

глядят некоторые параллели между проблемами муниципальной политики

в современной России и «реформистским» (или «прогрессистским») движе-

нием в городах США на рубеже XIX – XX веков,

которое некогда родилось

как ответ нарождавшегося американского городского среднего класса на не-

эффективность местного управления и засилье городских «политических

машин», управлявшихся местными боссами.

Однако такого рода измене-

ния, как свидетельствует сравнительный анализ, возможны лишь в резуль-

тате длительной социально-экономической и политической эволюции,

о которой в сегодняшней России говорить пока преждевременно.

В-третьих, наконец, не стоит забывать и о давлении «извне», связанном

с внешнеполитическими ориентирами российских властей: обязательства,

См., например: Alexseev M. The Houses That Khrushchev and Brezhnev Built: Citadels of

Support or Incubators of Political Protest? // PONARS Policy Memos. 2006. № 419 http://www.

csis.org/media/csis/pubs/pm_0419.pdf (доступ 13 декабря 2006)

См. Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная ре-

форма 2000–2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова. М.: МОНФ,

2005. С. 261–262.

См., в частности: Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in an American City. New

Haven: Yale University Press, 1961. P. 32–61; Banﬁ eld E.C., Wilson J.Q. City Politics. Cambridge,

MA: Harvard University Press, 1966; Urban Bosses, Machines, and Progressive Reformers / Stave

B. M., Stave M. A. (eds.). Malabar, FL: Robert E. Krieger Publishing Company, 1984 (second

edition).

См. Brie M. The Moscow Political Regime: The Emergence of a New Urban Political

Machine // The Politics of Local Government in Russia. P. 203–234.

362

Реформа местной власти в городах России, 1991–2006

363

Глава 7. Реформа местной власти в России: сравнительная перспектива

му, что «партия власти» выступает в этой сфере как своего рода «зонтичное»

образование, являющееся ареной борьбы за сферы влияния между различ-

ными заинтересованными группами, включая и «муниципалов». Свидетель-

ством тому стало создание весной 2006 года под эгидой «Единой России»

Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), который был

призван выступать в качестве «приводного ремня» единороссов на местном

уровне, но при этом также служит своего рода институционализированным

муниципальным лобби внутри «партии власти». Еще в больше мере эти тен-

денции характерны для региональных отделений «партии власти»: участие

в составе одних и тех же организаций «Единой России» губернаторов и мэров

городов (как, например, в Псковской области)

оказывается не способным

разрешить существующие противоречия между региональными и городс-

кими интересами политическим путем. По сути все прежние разногласия,

отмечавшиеся в 1990-е годы, сохраняются и в ситуации нового эквилибри-

ума, но с той лишь разницей, что разрешение конфликтов происходит не с

помощью формальных институтов (таких, как конкурентные выборы), а на

основе неформальных механизмов. При этом коренным образом меняется

и роль институционального регулирования, как на федеральном, так и на

региональном уровне: прежние и / или вновь создаваемые правовые нормы

применяются селективно, в зависимости от политической конъюнктуры,

и перестают выступать в качестве универсальных «правил игры» (это, впро-

чем, характерно не только для сферы местного самоуправления).

В этих условиях в российской муниципальной политике (как и в иных

сферах) возрастает угроза подмены «мягких» механизмов контроля (причем

не только политического, но и административного) «жесткими», которые

связаны с применением селективных репрессий к неэффективным, нелояль-

ным либо попросту лично неугодным исполнителям, на которых списывают-

ся все провалы и упущения. Но поскольку «правила игры» остаются при этом

без изменений, то прежняя практика может репродуцироваться со сходными

последствиями. Примерами тому могут служить прошедшие в 2006–2007 го-

дах кампании по обвинению мэров ряда крупных городов – Волгограда,

См. гл. 6.

Об этих проблемах см.: Гельман В. Институциональное строительство и неформаль-

ные институты в современной российской политике // Полис. 2003. № 4. С. 6–25; Панеях

Э. Неформальные институты и использование формальных правил: закон действующий vs.

закон применяемый // Политическая наука. 2003. № 1. С.35–52.

См.: Левченко А., Зайцева А. Концы в Волгу http://www.gazeta.ru/2006/05/30/oa_

201700.shtml

Томска,

Владивостока, Архангельска, Вологды, Тольятти и других – в мно-

гочисленных злоупотреблениях, которые привели к возбуждению уголовных

дел против градоначальников и их отставкам (мэр Томска, в духе прежней

советской практики, сразу же был также исключен и из «Единой России»).

Независимо от степени вины этих чиновников, следует отметить, что в насто-

ящее время федеральные и региональные власти не проводят какой-либо по-

литики, снижающей риски подобного рода злоупотреблений, и, более того,

не слишком заинтересованы в ее реализации. В результате никто не может

гарантировать не только новых скандалов и отставок (в тех же самых либо

иных городах), но и того, что неэффективность механизмов контроля не по-

дорвет муниципальную интеграцию в стране в целом из-за неразрешимости

проблем принципал-агентских отношений.

Резюмируя, следует отметить, что в краткосрочной перспективе аргумен-

ты за сохранение нынешнего эквилибриума в сфере местного самоуправле-

ния (пока) выглядят сильнее, чем аргументы против его возможного сохра-

нения. Однако поскольку речь идет об институциональных изменениях «вто-

рого порядка», то ключевую роль здесь играют экзогенные факторы, влияние

которых поддается учету с трудом. Вероятно, какие-либо прогнозы в этой

связи можно будет сделать лишь по завершении электорального цикла 2007–

2008 годов, прежде всего – если будет успешно (с точки зрения российского

правящего класса) решена проблема преемственности элит и политического

лидерства в России, которую принято обозначать как «проблема – 2008» (за-

вершение конституционного срока пребывания у власти Владимира Пути-

на). От этого во многом будет зависеть политика институционального строи-

тельства в России в целом и в сфере местного самоуправления в частности.

Говоря о долгосрочных перспективах развития России в XXI веке, следу-

ет иметь в виду, что, казалось бы, локальные проблемы местной автономии

и местной демократии в стране и, в особенности, в крупных городах имеют

критическое значение для ее будущего. Речь идет о том, что с точки зрения

социальных и экономических преобразований в России города (главным

См., в частности: Азар И., Румянцев Ф. Мэр назначен в изолятор http://www.gazeta.

ru/2006/12/06/oa_225804.shtml, 6 декабря 2006 (доступ 14 декабря 2006).

См.: Сумской В. Из мэров долой, из партии вон http://www.gazeta.ru/2006/12/07/oa_

225884.shtml, 7 декабря 2006 (доступ 14 декабря 2006).

Об этих проблемах применительно к регионам России см., в частности: Гельман В.

Возвращение Левиафана?; Полищук Л. Реформа исполнительной власти в регионах: эконо-

мический анализ // Актуальные экономические проблемы России / Под ред. Л. Лимонова.

СПб.: Леонтьевский центр, 2005. С. 166–179.

364

Реформа местной власти в городах России, 1991–2006

365

Глава 7. Реформа местной власти в России: сравнительная перспектива

образом, региональные центры) выполняют исключительно важную функ-

цию адаптации страны к стремительно надвигающейся глобализации. С од-

ной стороны, они выполняют посредническую и цивилизаторскую миссию,

«подтягивая» отсталую периферию до более или менее соответствующего

современности уровня развития. Речь идет и о роли городов как центров ин-

новаций на уровне повседневной жизни – от доступа к информационным

технологиям до распространения культурных образцов поведения. Центры

служит для России трансляторами инновационных процессов, включая, на-

пример, распространение современных информационных технологий,

в то

время как остальная страна в лучшем случае пассивно адаптируется к переме-

нам, в худшем – сопротивляется им с разной степенью успешности. С другой

стороны, выполнение этой функции городами становится затруднительным,

если не невозможным в условиях политической зависимости центров от пе-

риферий, что приводит к принудительному перераспределению экономичес-

ких ресурсов в пользу последних. Более того, регулярное проведение выборов

в данном случае провоцирует федеральные власти к тому, чтобы подобным

образом оплачивать электоральную лояльность избирателей сел и малых го-

родов.

Крупные города при сохранении нынешних темпов экономическо-

го роста в России через пару десятилетий имеют все шансы интегрироваться

в культурном и технологическом отношении в европейское и мировое про-

странство, в то время как периферия, вероятно, обречена на то, чтобы про-

зябать бессмысленной и безнадежной «мертвой зоной». В рамках данного

конфликта политический курс, перераспределяющий ресурсы в пользу пе-

риферий за счет центров и ограничивающий автономию последних, можно

рассматривать как выбор политического курса, который равняет развитие

страны по уровню отсталых зон ее пространства. Но в долгосрочной перспек-

тиве такого рода решения отбрасывают центры на уровень периферий, ставя

под сомнение не только реализацию амбициозных планов экономического

роста, но и надежды наиболее образованной и квалифицированной части

россиян – жителей крупных городов – на жизнь в достойных условиях город-

См., в частности: Перфильев Ю. Российское Интернет–пространство: развитие и

структура. М.: Гардарики, 2003.

Об этих аспектах электоральной политики в России см.: Туровский Р. Региональные

аспекты общероссийских выборов Второй электоральный цикл в России, 1999–2000 / Под

ред. В. Гельмана, Г. Голосова, Е. Мелешкиной. М.: Весь мир, 2002, С. 186–214; Туровский Р.

Федеральные выборы 2003–2004 годов в региональном измерении // Третий электоральный

цикл в России, 2003–2004 гг. / Под ред. В. Гельмана. СПб.: Изд-во Европейского универси-

тета в Санкт-Петербурге, 2007. С.246–293.

ской среды. Пытаясь поставить муниципальную автономию под свой жест-

кий контроль, российские власти уже в который раз стремятся решить дилем-

му между свободой и равенством в пользу равенства, если в нищете, то явно

в ущерб эффективному развитию.

В свою очередь, эксперты отмечают неизбежность нарастания проти-

воречий между российскими центрами и перифериями и рост неравенства

между регионами и городами страны по мере экономического роста.

Таким

образом, от автономии местного самоуправления в значительной мере зави-

сит ответ на два ключевых вопроса. Во-первых, будут ли российские города

частью современной экономической, социальной и культурной системы XXI

века или же останутся заложниками беспомощной, бесперспективной и бес-

смысленной российской периферии? Во-вторых, будут ли российские города

служить источниками динамического развития страны, втягивая периферии

в орбиту своего влияния, транслируя им инновационные импульсы и преоб-

разуя их, либо они останутся островками благополучия посреди огромного

пространства отсталости? Хотя пока эта проблема еще не стоит в текущей

повестке дня российской политики, но нет сомнений в необходимости ее ре-

шения в ближайшие годы.

Как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане нынешнее отношение

Кремля к местному самоуправлению лишь как к «приводному ремню» «уп-

равляемой демократии» явно недальновидно. С точки зрения текущих задач

управления страной, только автономное и политически ответственное мес-

тное самоуправление способно справляться с различными кризисами в го-

родах России. Речь идет не только о текущих трубах или грязных помойках,

но и о разрешении разнообразных конфликтов: бездействие местных властей

при проявлении насилия на этнической почве в Кондопоге осенью 2006 года

– лишняя тому иллюстрация. С точки зрения социально-экономического

курса лишь эффективные муниципальные власти смогут успешно и с ми-

нимальными издержками провести реформу ЖКХ, которая во многом сво-

дится к приватизации государственных долгов и перекладыванию на граж-

дан затрат по содержанию и ремонту жилого фонда. С политической точки

зрения, если не обладающие полномочиями и ресурсами муниципалитеты

См., в частности: Григорьев Л. «Глобус России»: экономика регионального развития.

www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html 28 мая 2005 (доступ 14 декабря 2006); Зуба-

ревич Н. Крупный бизнес в регионах России; Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом:

региональное неравенство и региональные бюджеты // Федеральная реформа 2000–2004. С.

436–464.

366

Реформа местной власти в городах России, 1991–2006

367

Для заметок

останутся лишь «слабым звеном» в иерархии «вертикали власти», то глава го-

сударства должен будет нести всю полноту ответственности за любые прова-

лы и сбои в решении повседневных проблем граждан. Наконец, невозможно

себе представить, что столь большая и разнообразная во всех ее проявлениях

страна, как Россия, в долгосрочной перспективе сможет успешно развивать-

ся без эффективного местного самоуправления. Поэтому местная автономия

и местная демократия обязательно еще вернутся в повестку дня российской

политики, несмотря на сегодняшние тенденции муниципальной контрре-

формы. Цикл реформ и контрреформ местной власти в России, начатый

в 1980-е годы и сопровождавшийся сперва «муниципальной революцией»

1990-х, а затем и «контрреволюцией» 2000-х, сегодня закончился. Но муни-

ципальная политика в России, скорее всего, только начинается.

Сдано в набор 01.11.07. Подписано в печать 14.12.07.

Формат 60х88/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.

Гарнитура NewtonC. Усл. печ. л. 23. Тираж 500 экз. Заказ №

Издательство «Норма», 192102, Санкт-Петербург, ул. Салова, 37.

E-mail: nor@peterlink.ru

Отпечатано с готовых диапозитивов в ООО «Типографии Правда 1906»,

195299, Санкт-Петербург, Киришская ул., 2

Тел.: (812)531-20-00, (812) 531-25-55

Оригинал-макет подготовлен издательством «Норма»

Редактор – Брезман А.О.

Технический редактор – Фофанова Н.М.

Корректор – Степанова Н.В.

Художник – Куршева Ю.Н.

Фото – Балаев М.

Компьютерная верстка –Павлова А.Ю.

Гельман В., Рыженков С.,

Белокурова Е., Борисова Н.

Реформа местной власти в городах России, 1991–2006

Утверждено к печати Ученым советом

Европейского университета в Санкт-Петербурге

ISBN 978-5-87857-139-5