Доклад - Целевые бюджетные фонды РФ

Подождите немного. Документ загружается.

Федеральное агентство по образованию РФ

государственное образовательное учреждение

Санкт-Петербургский инженерно-экономический университет

Финансы и кредит

Доклад

Целевые бюджетные фонды

Выполнила: студентка гр.7282

Соловьёва К.

Проверил: доц, к.э.н.

Балабанов А.И.

Санкт-Петербург

2010

СОДЕРЖАНИЕ

Определение целевого бюджетного фонда.................................................3

Целевые фонды, существовавшие ранее.....................................................4

История возникновения и причины расформиррования...........................5

Специфика целевых бюджетных фондов....................................................6

Итоги ликвидации ЦБФ................................................................................7

Перспективы развития ЦБФ.........................................................................8

Вопрос о Резервном фонде РФ.....................................................................9

Список используемой литературы............................................................10

Глоссарий.....................................................................................................11

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТНОГО ФОНДА

Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в

соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета

за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от

конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по

отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть

использованы на цели, не соответствующие назначению целевого

бюджетного фонда.

(БК РФ, Глава 3, Статья 17)

В данной статье дается определение понятия целевого бюджетного

фонда, которое появилось из-за того, что ряд существовавших ранее

внебюджетных фондов вошли в бюджетную систему РФ.

Переход отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные

фонды был направлен на борьбу с нецелесообразным расходованием

государственных средств и на воссоздание государственного финансового

контроля за их целевым использованием.

Исходя из определения целевого бюджетного фонда, можно выделить

такие его основные признаки, как:

1) целевой бюджетный фонд формируется на законодательной основе;

2) средства фонда расходуются исключительно на цели,

соответствующие назначению целевого бюджетного фонда;

3) целевой бюджетный фонд образуется в составе бюджета;

4) фонд пополняется за счет доходов целевого назначения или в порядке

целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений;

5) средства фонда используются по отдельной смете;

Закон о федеральном бюджете на 2004 г. в ст. 6 предусматривает

включение в федеральный бюджет средств целевого бюджетного фонда

Федерального агентства по атомной энергии.

Целевые бюджетные фонды могут создаваться на федеральном уровне,

также существует возможность формирования территориальных дорожных и

экологических фондов, территориальных фондов воспроизводства

минерально-сырьевой базы, целевых бюджетных фондов субъектов РФ,

которые утверждаются законодательными (представительными) органами

субъектов РФ. Это указано в ныне действующей бюджетной классификации.

ЦЕЛЕВЫЕ ФОНДЫ, СУЩЕСТВОВАВШИЕ РАНЕЕ

Из определения, данного целевым бюджетным фондам выше, можно

заключить о том, что целевые бюджетные фонды имеют целевое назначение,

то есть, их расходование направлено на достижение определённых

экономических, социальных, благотворительных, культурных и иных

общественно полезных целей. Для того, чтобы лучше понять суть вопроса,

необходимо рассмотреть примеры функционирования некоторых целевых

бюджетных фондов РФ.

Среди функционирующих целевых бюджетных фондов за последние 10

лет, можно выделить (по состоянию на 1 января 2005 года все целевые

бюджетные фонды упразднены):

1. Федеральный дорожный фонд Российской Федерации (упразднён с 1

января 2001 года); для финансирования затрат, связанных с

содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством

автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет

целевых бюджетных средств

2. Федеральный экологический фонд Российской Федерации (упразднён с

1 января 2001 года); для решения неотложных природоохранных задач,

восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации

причиненного вреда и других природоохранных задач

3. Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и

сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской

Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

4. Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных

биологических ресурсов (упразднён с 1 января 2001 года);

5. Государственный фонд борьбы с преступностью (упразднён с 1 января

2001 года);

6. Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии

(упразднён с 1 января 2005 года); для компенсации расходов

предприятиям и организациям, в том числе внешнеторговым,

участвующим в выполнении обязательств Российской Федерации в

области разоружения и контроля над вооружениями, и финансового

обеспечения мероприятий по повышению ядерной и радиационной

безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной

и прикладной науки, финансирования работ, связанных с

реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций

Министерства Российской Федерации по атомной энергии, других

расходов, связанных с деятельностью ядерного комплекса, по

направлениям, согласованным с Министерством финансов Российской

Федерации, включая мероприятия по утилизации вооружений.

7. Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы

(упразднён с 1 января 2001 года); для финансирования осуществляемых

для федеральных нужд мероприятий по воспроизводству минерально-

сырьевой базы, включая геологическое изучение недр на территории

Российской Федерации, ее континентальном шельфе и в Мировом

океане, и расходов по управлению государственным фондом недр

Российской Федерации

8. Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов

(упразднён с 1 января 2001 года);

9. Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов

Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

10. Фонд по охране озера Байкал (упразднён с 1 января 2001 года);

ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ПРИЧИНЫ РАСФОРМИРОВАНИЯ

Несмотря на полную ликвидацию ЦБФ на федеральном уровне, они

продолжают играть немаловажную роль на уровне регионов. При этом в

развитии системы ЦБФ регионального уровня можно выделить следующие

три этапа:

1. 1995 – 1997 гг. – зарождение ЦБФ. В этот период времени

происходит, главным образом, консолидация в бюджеты фондов,

ранее функционировавших, как внебюджетные.

2. 1998 – 2000 гг. – быстрый рост доли ЦБФ в бюджетах. На данном

этапе ЦБФ становятся значимым элементом бюджетной системы

многих регионов. Появляются новые виды ЦБФ, растут объёмы уже

созданных фондов. Развивается нормативная правовая база,

регламентирующая отношения, связанные с формированием и

использованием ЦБФ.

3. 2001 г. – настоящее время – упорядочивание и совершенствование

системы ЦБФ. К данному моменту уже накоплен достаточный опыт

функционирования ЦБФ. Проводится анализ целесообразности

существования отдельных видов фондов. Некоторые фонды

ликвидируются, на их место приходят другие ЦБФ, ориентированные

на решение новых задач. Оценивается эффективность

функционирования фондов, проводится оптимизация их объёмов,

структурыQ доходов и расходов.

Начиная с середины 90-х годов на федеральном и региональном

уровнях управления в качестве одной из форм организации финансовых

отношений, призванной обеспечить финансирование на постоянной основе

определённых направлений расходов, широко использовались целевые

бюджетные фонды (ЦБФ). Однако с переходом на казначейскую систему

исполнения бюджета все они на федеральном уровне были упразднены.

Вместе с тем многие субъекты РФ не только не спешат отказываться от

их применения, но и продолжают развивать систему своих ЦБФ, упраздняя

одни и создавая новые в зависимости от изменения потребностей социально-

экономического развития того или иного региона. Кроме того, отдельные

экономические последствия проведённых преобразований в бюджетной и

налоговой сферах заставляют задуматься о восстановлении некоторых ЦБФ

на федеральном уровне.

С введением в действие новой бюджетной классификации, не

предусматривающей специальных кодов для учёта доходов и расходов ЦБФ,

многие регионы отказались от практики применения данных фондов. Однако

около 30% субъектов РФ сохранили свои целевые бюджетные фонды,

используя для учёта их средств предоставленное региональным органам

власти право детализировать бюджетную классификацию, не нарушая общих

принципов её построения. В среднем доля расходов ЦБФ в бюджетах данных

субъектов РФ составила 7%.

Причиной резкого сокращения числа целевых бюджетных фондов в

рамках федерального бюджета стал осуществляемый в последние годы в

соответствии с задачами долгосрочной бюджетной политики переход к

казначейской системе исполнения бюджетов разных уровней, которая в

сложившихся экономико-политических условиях считается наиболее

эффективным инструментом контроля за расходованием бюджетных средств.

Вместе с тем отказ органов власти, в частности, федерального уровня,

от использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики

представляется не вполне обоснованным. Целевые бюджетные фонды могут

существовать и при казначейской системе, органично вписываясь в неё и

выполняя свои специфические функции по стабильному обеспечению

финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и

отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство,

экология и др., в связи с чем в большинстве субъектов РФ не стремятся к их

полной консолидации в бюджет.

СПЕЦИФИКА ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Использование системы ЦБФ позволяет путём установления

конкретных направлений расходования средств сохранить экономический

смысл взимания таких налогов, как плата за пользование водными

объектами, транспортный налог, а также целевую направленность

расходования субвенций, выделяемых на финансирование дорожного

хозяйства, и других подобных видов доходов. Функционирование целевых

бюджетных фондов в данном случае не просто способствует обеспечению

соблюдения п. 3 ст. 3 Налогового кодекса, в соответствии с которым «налоги

и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть

произвольными», но и представляется наиболее приемлемой формой его

реализации, поскольку ст. 35 Бюджетного кодекса запрещает увязывать

доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита

с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых

бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в

случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной

системы Российской Федерации.

Специфика ЦБФ состоит в том, что в отличие от традиционного

бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие, как

национальная оборона, образование, здравоохранение и пр., целевые

бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для

обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счёт чьих средств эти

фонды формируются (например, дорожные фонды, фонды воспроизводства

минерально-сырьевой базы), либо для компенсации использования

отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему

обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических

ресурсов (экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных

объектов, фонды управления, изучения, сохранения и воспроизводства

водных биологических ресурсов и др.). Хотя в соответствии со ст. 8

Налогового кодекса под налогом понимается индивидуально безвозмездный

платеж, налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, получает

возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые

он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной

прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению

заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных

ЦБФ, в частности, путём уплаты предусмотренных для этих целей налогов и

сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств

фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе,

казначейской системы исполнения бюджетов.

ИТОГИ ЛИКВИДАЦИИ ЦБФ

Рассматривая результаты экономического развития РФ, можно

отметить, что в отдельных сферах, финансирование которых ранее

осуществлялось посредством ЦБФ, после упразднения фондов положение не

улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению

новых, не менее серьёзных.

Ликвидация Федерального дорожного фонда привела к резкому

ухудшению финансирования дорожного хозяйства. В 2003 г. одним из

основных источников финансирования дорожного хозяйства субъектов

Российской Федерации должны были стать поступления от акцизов на

нефтепродукты. Однако, по информации МНС, в январе-феврале 2003 года

85% поступлений от акцизов на нефтепродукты были сконцентрированы в

бюджетах 22 субъектов Федерации и лишь 15 % в остальных субъектах.

Подобная ситуация с исполнением в 2003 г. доходной части

большинства территориальных дорожных фондов может привести в итоге к

срыву выполнения заданий федеральной целевой программы «Модернизация

транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» в части

совершенствования и развития сети автомобильных дорог. В отдельных

субъектах Федерации неисполнение планируемых доходов территориальных

дорожных фондов уже сегодня привело к существенным трудностям в

обеспечении устойчивого функционирования автомобильных дорог.

В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по

субъектам Федерации для формирования территориальных дорожных

фондов в 2004 г. Счетная палата РФ предложила все поступления от акцизов

на нефтепродукты направлять в федеральный бюджет, а затем распределять

между регионами пропорционально протяженности дорог и числу

зарегистрированных автомобилей.

Другой проблемой, связанной, в том числе, и с упразднением в 2001 г.

целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы,

стало значительное (1,5-1,8 раза) сокращение геологоразведочных работ, что

привело к существенному падению прироста промышленных запасов нефти с

газовым конденсатом. Если в 2001 г. общий объем финансирования

геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Российской

Федерации составлял 46198,4 млн. руб., то в 2002 г. он сократился на 31,2% и

составил 31766,2 млн. руб. Финансирование работ поискового бурения в

нефтяной отрасли уменьшилось с 23347,7 млн. руб. в 2001 г. до 12145,1 млн.

руб. в 2002 г. Объемы финансирования разведочного бурения сократились с

6138,6 млн. руб. до 4711,8 млн. руб.

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЦБФ

Несмотря на то, что почти все ЦБФ в составе федерального бюджета (в

т.ч. и Федеральный экологический фонд) были упразднены с 1 января 2001 г.,

уже в конце апреля 2001Qг. в Государственной Думе обсуждался вопрос о

неотложности решения проблем обеспечения экологической безопасности,

связанных с прогнозируемым экономическим ростом и неизбежным,

сопряженным с ним, ухудшением состояния окружающей природной среды.

В качестве факторов, влияющих на ухудшение экологии, отмечались

изношенность основных фондов, несовершенство технологий,

неудовлетворительность состояния очистных сооружений и др.

Представляется, что решению изложенных выше проблем могло бы

способствовать восстановление Федерального дорожного фонда,

Федерального экологического фонда и Фонда воспроизводства минерально-

сырьевой базы в федеральном бюджете, причём функционирование

казначейской системы исполнения бюджетов позволило бы обеспечить

достаточный контроль за целевым использованием средств этих фондов.

Одним из основных условий функционирования целевых бюджетных

фондов на любом уровне бюджетной системы является осуществление

жёсткого государственного финансового контроля за их формированием и

использованием. При этом одной из задач контроля становится анализ

обоснованности существования того или иного ЦБФ, с тем чтобы не

допускать отвлечения бюджетных средств на малозначительные цели вместо

их использования на решение приоритетных проблем.

При этом контроль должен быть ориентирован не только на проверку

законности расходования бюджетных средств, но и на определение

эффективности их использования, поскольку ЦБФ создаются для решения

конкретных социально-экономических задач, и от того, насколько

эффективно и рационально потрачены средства ЦБФ, зачастую зависит

реализация тех целей, ради которых эти фонды создавались.

ВОПРОС О РЕЗЕРВНОМ ФОНДЕ РФ

Резервный фонд призван обеспечивать выполнение государством своих

расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых

доходов в федеральный бюджет. Он способствует стабильности

экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и

снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от

экспорта невозобновляемых природных ресурсов.

В настоящее время спорным является вопрос о том, является ли

целевым бюджетным фондом Резервный фонд. В качестве аргумента для

защиты данной точки зрения приводят тот факт, что в соответствии с

Бюджетным кодексом Фонд образуется за счёт конкретных доходов целевого

назначения и подлежит обособленному учету, управлению и

использованию. В то же время между порядками функционирования целевых

бюджетных фондов и Резервного фонда существует несколько отличий,

которые не позволяют в полной мере отнести Резервный фонд к ЦБФ:

 цели создания всех действующих ЦБФ являются достаточно узкими и

связаны в большинстве случаев с поддержкой той или иной отрасли

экономики. Доходы, поступающие в ЦБФ, увязаны с конкретными

направлениями расходования. Резервный фонд предназначен для

обеспечения сбалансированности федерального бюджета при

снижении цены на нефть ниже базовой. Таким образом, увязки

доходов данного фонда с какими-либо направлениями расходов не

происходит. Подобная цель создания сближает его больше с

резервными фондами, чем с целевыми бюджетными;

 поступление средств в доходы ЦБФ и их расходование происходит

каждый год в течение всего периода существования того или иного

фонда. В то же время поскольку превышение фактической цены на

нефть над базовой может складываться не каждый год, пополнения

Резервного фонда в определённые годы может не происходить.

Расходование средств данного фонда также происходит только при

возникновении необходимости обеспечения сбалансированности

федерального бюджета и при условии, что накопленный объём средств

превышает 500 млрд. руб.

Таким образом, представляется более корректным выделить Резервный

фонд в отдельный вид фондов, не объединяя его с целевыми бюджетными

фондами.