Цвік М.В., Петришин О.В. Загальна теорія держави і права

Подождите немного. Документ загружается.

311

Розділ 17. Нормотворча техніка

Терміни — один з найважливіших засобів законодавчої техніки.

Термінологія, яка використовується в законодавстві, поділяється на три

основні види:

а) загальновживані терміни — слова та словосполучення літера-

турної мови, які мають загальнопоширене вживання (сім’я, територія,

ділянка, документ тощо);

б) спеціально-технічні терміни — слова та словосполучення не-

юридичного вживання, які належать іншим (неюридичним) наукам

і певним сферам людської діяльності та використовуються в законі

(рентген, провізор, радіоактивні відходи, аудіовізуальний твір, про-

вайдер та ін.);

в) спеціально-юридичні терміни — слова та словосполучення, що

належать юридичній науці і практиці, відбивають специфіку державно-

правових явищ (шлюб, позов, дієздатність, правоздатність, законність,

юридична відповідальність, нормативно-правовий акт, державний

орган, повноваження

тощо).

До використання термінів ставляться такі вимоги.

1. Терміни повинні мати чітке значення. Прикладом термінів з не-

чітким значенням є «робоче місце» і «місце роботи» в трудовому пра-

ві, «працівник правоохоронного органу» в кримінальному і адміністра-

тивному праві тощо.

2. Терміни мають бути простими і зрозумілими, слід уникати над-

мірного вживання

спеціальної технічної термінології; не треба вико-

ристовувати застарілі та маловживані терміни, професіоналізми, нео-

логізми, перевантажувати текст іноземними термінами. Слід віддавати

перевагу тим термінам, які вже визнані і апробовані на практиці, є за-

гальноприйнятими.

3. Стабільність правової термінології. За умови нестабільності

чинного законодавства ця вимога має велике значення на стадії реалі-

зації

нормативно-правових актів. Терміни мають бути усталеними, їх

сенс не повинен змінюватися з прийняттям кожного нового закону.

Вимога стабільності не означає відсутності змін у терміносистемі. Але

такі зміни мусять обумовлюватися розвитком суспільних відносин,

а не бути наслідком безсистемної, халатної нормотворчої діяльності.

4. Єдність, однаковість застосування правової термінології. В юри-

дичній літературі

підкреслюється, що один термін має послідовно за-

стосовуватися в усьому тексті нормативного акта на позначення одного

й того самого поняття. Цієї вимоги треба додержуватися і при внесенні

до нормативних актів змін і доповнень. Ідеальним був би такий стан,

312

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

коли б одне поняття позначалось одним й тим самим терміном у всьому

законодавстві. Використання в акті термінології іншої галузі законодав-

ства повинно відбуватися в значенні, прийнятому в іншій галузі. Якщо

в нормативно-правовому акті застосовується термін у значенні, відмін-

ному від прийнятого в іншому нормативно-правовому акті, про це слід

обов

’язково сповіщати. Так, відзначається непослідовність використан-

ня оцінних термінів у КК України. Наприклад, термін «тяжкі наслідки»

у більшості статей не визначається взагалі, в окремих статтях визнача-

ється через відкритий перелік, а в різних статтях одні й ті самі наслідки

то визнаються тяжкими, то не визнаються.

Законодавча техніка містить низку вимог

і правил щодо структу-

рування закону. До найбільш важливих з них належать такі.

1. Логічна послідовність викладу змісту закону. Необхідно йти від

загального до окремого, від матеріального права до процедури, від по-

стійного до тимчасового, від абстрактного до конкретного, від нормаль-

ного до виняткового. Спочатку викладаються загальні положення: право-

ві декларації,

принципи, дефініції ключових понять, що використову-

ються в законі; потім йде основна, так би мовити, регулятивна частина

закону; наприкінці розміщуються норми, що встановлюють відповідаль-

ність, визначають долю актів, їх приписів, які діяли до прийняття дано-

го нового акта, передбачають порядок набуття чинності законом тощо.

2. Приписи, що включаються в закон, мають

бути тісно пов’язані

за предметом свого регулювання. Однорідні, близькі за змістом

нормативно-правові приписи повинні викладатися компактно,

об’єднуватися у відповідні структурні елементи закону (статті, розділи,

глави, частини). Поділ закону на статті, розділи, глави, частини має

спиратися на матеріальні підстави — предмет регулювання, систему

права, на різні сторони, елементи правовідносин (суб

’єкти, їх права

і обов’язки, об’єкти та ін.).

Контрольні запитання

1. Розкрийте поняття юридичної техніки, та назвіть її види.

2. Назвіть ознаки нормотворчої техніки.

3. Охарактеризуйте правила і засоби нормотворчої техніки.

4. Назвіть особливості законодавчої техніки як різновиду нор-

мотворчої техніки.

5. Охарактеризуйте найбільш важливі правила і засоби зако-

нодавчої техніки.

313

Розділ 18

Систематизація нормативно-

правових актів

§ 1. Поняття систематизації нормативно-

правових актів

Систематизація нормативно-правових актів — це діяльність зі

зведення нормативно-правових актів у впорядковану систему.

Першим завданням систематизації нормативно-правових актів є за-

безпечення уніфікації національного законодавства — його приведен-

ня до єдиної системи шляхом усунення розбіжностей і надання одно-

манітності правовому регулюванню подібних або близьких видів

суспільних відносин.

Друге — не менш важливе

— завдання систематизації випливає

з того, що сучасна цивілізована держава гарантує кожній людині право

знати свої права і обов’язки. В Україні цю норму закріплено в ч. 1 ст. 57

Конституції України. В умовах одночасної дії десятків тисяч нормативно-

правових актів, засміченості системи законодавства нечинними, неузго-

дженими, колізійними нормативними приписами громадянинові важко

відшукати

необхідні норми, аби реалізувати це конституційне право

самостійно без організаційної і технічної фахової підтримки з боку

суспільства. Систематизація є насамперед ефективним засобом реаліза-

ції цього права шляхом забезпечення вільного і оперативного доступу

громадян до всього масиву національного законодавства.

Об’єктами систематизації виступають як система законодавства в ці-

лому, так і її

окремі частини (нормативно-правові акти, їх статті тощо).

314

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

Суб’єкти систематизації поділяються на дві групи.

До першої групи входять спеціально вповноважені компетентні

органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Систе-

матизація здійснюється ними на підставі повноважень, наданих право-

вими актами.

Така систематизація називається офіційною. Її результатами є при-

йняття кодифікаційних нормативно-правових актів (насамперед кодексів,

Основ законодавства), оприлюднення офіційних

друкованих видань

збірників законодавства (зазвичай під грифом уповноваженого міністер-

ства або відомства), методичних посібників для органів влади та ін.

До другої групи належать приватні особи — громадяни та органі-

зації. Систематизація здійснюється ними за власною ініціативою, за-

звичай з метою методологічного забезпечення їх господарської, науко-

вої, освітньої або іншої діяльності. До

цієї групи входять також суб’єкти

підприємницької діяльності, що здійснюють систематизацію

нормативно-правових актів з метою одержання прибутку від платного

розповсюдження її результату.

Така систематизація називається неофіційною. Її результатами

є оприлюднення друкованих збірників, електронних комп’ютерних баз

даних та ін.

Розвиток комп’ютеризації суспільного життя, приватної видавничої

справи призводить до постійного

збільшення частки неофіційної сис-

тематизації. Слід зазначити, що в Західній Європі, зокрема у Франції,

набула поширення практика створення провідними правознавцями —

переважно в наукових цілях — навіть неофіційних кодифікацій зако-

нодавства (в Україні на цей час створення кодексів є виключною пре-

рогативою законодавчої влади).

Систематизація нормативно-правових актів здійснюється на під-

ставі

певної системи принципів — обов’язкових вимог до цього виду

юридичної діяльності. До головних принципів систематизації відносять

її повноту, доцільність, оперативність, безперервність, професіоналізм

здійснення та ін. Їх реалізація дозволяє суб’єктам систематизації до-

сягти її мети — приведення нормативно-правових актів у впорядко-

вану систему.

В сучасній юридичній практиці використовуються чотири способи

досягнення

цієї мети:

першим способом систематизації є збирання, фіксування в логічній

послідовності, зберігання та підтримання нормативно-правових актів

в актуальному стані;

315

Розділ 18. Систематизація нормативно-правових актів

другим — об’єднання нормативно-правових актів у збірники і зі-

брання за спільними ознаками;

третім — об’єднання декількох нормативно-правових актів, що

регулюють певний вид однакових суспільних відносин, в єдиний

нормативно-правовий акт без перероблення їх змісту;

четвертим — створення нового кодифікованого нормативно-

правового акта внаслідок суттєвого перероблення змісту чинних

нормативно-правових

актів однієї галузі (підгалузі, інституту) законо-

давства.

Відповідно до зазначених способів в юридичній науці виділяють

чотири види (або форми) систематизації нормативно-правових актів:

1) облік; 2) інкорпорація; 3) консолідація; 4) кодифікація. Перші два

види завжди здійснюються поза процесом нормотворення, два остан-

ні — зазвичай у його межах.

Від систематизації слід відрізняти видання науково-практичних

коментарів

— до Конституції, кодексів, інших актів законодавства. Ці

джерела мають велике значення для правильного вивчення і застосу-

вання норм чинного законодавства фахівцями в галузі права, студен-

тами юридичних вищих навчальних закладів та іншими громадянами,

оскільки зазвичай вони опрацьовуються провідними правознавцями —

науковцями, викладачами відповідних юридичних дисциплін, суддями

вищих інстанцій. Вони не мають

офіційного характеру, є джерелами

наукового тлумачення, у практичній юридичній діяльності можуть

використовуватися тільки разом з першоджерелами — текстами

нормативно-правових актів.

§ 2. Облік, інкорпорація та консолідація

як форми систематизації

нормативно-правових актів

Облік нормативно-правових актів — це діяльність зі збирання,

фіксування в логічній послідовності та зберігання нормативно-

правових актів, підтримання їх у контрольному (актуальному) стані

з урахуванням усіх змін та доповнень, а також зі створення спеціаль-

них систем їх нагромадження і пошуку.

Головним завданням обліку є підтримання нормативно-правових

актів у стані, що

дозволяє оперативно одержувати необхідну правову

інформацію. Ретельний облік законодавства є необхідним для забез-

316

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

печення готовності до застосування правових норм органами держав-

ної влади та органами місцевого самоврядування, приватними юри-

дичними та фізичними особами. Основною вимогою до організації

обліку законодавства виступає забезпечення повноти та безпрогаль-

ності інформаційного масиву, достовірності правової інформації, зруч-

ності користування нею.

Засобами нагромадження та оброблення нормативної інформації

можуть бути:

спеціальні журнали

, в яких реєструються нормативно-правові –

акти та усі зміни до них;

картотеки, в яких кожному нормативно-правовому акту відпо- –

відає його картка, що містить повну інформацію про його видавця,

галузь та підгалузь законодавства, внесені зміни тощо;

електронні носії інформації (дискети, компакт-диски різних –

форматів, жорсткі диски комп’

ютерів, електронні сервери), які завдяки

своїм можливостям уміщують великий обсяг правової інформації аж

до повних універсальних баз національного законодавства.

Цим засобам відповідають такі види обліку нормативно-правових

актів, як журнальний, картковий та електронний.

Журнальний облік нормативно-правових актів, ураховуючи його

обмежені технічні можливості, доцільно використовувати лише за умов

невеликого інформаційного масиву

Картковий облік зазвичай використовується в органах державної

влади та великих організаціях.

Нові можливості електронного обліку нормативно-правових актів

пов’язані з розширенням мережі Інтернет і спрощенням доступу до

неї. Перевагами електронних баз правових даних є простота та швид-

кість пошуку і одержання необхідної правової інформації, оператив-

ність її оновлення та

актуалізації нормативно-правових актів у разі

внесення до них змін.

В Україні забезпечується безкоштовний доступ користувачів до баз

національного законодавства на офіційних порталах Верховної Ради

України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади,

а також платний доступ до низки комерційних правових баз даних.

Практикуючим юристам, іншим фахівцям у галузі права

слід мати на

увазі, що тексти нормативно-правових актів, розміщені в зазначених

базах у мережі Інтернет або на компактних електронних носіях інфор-

мації, не є офіційними, а відтак, можуть використовуватися виключно

для довідкових цілей. Водночас у судів немає підстав для відмови

317

Розділ 18. Систематизація нормативно-правових актів

в прийнятті та оцінюванні таких текстів як письмових доказів. Так,

ст. 79 КАС України відносить до письмових доказів також електронні

документи (в інших процесуальних кодексах України такої конкрети-

зації немає). Але за наявності в паперовому або електронному вигляді

офіційного тексту нормативно-правового акта слід додавати до справи

саме цей текст.

Спеціальним офіційним

видом обліку, що здійснюється уповно-

важеними органами державної влади, є створення державних реєстрів

нормативно-правових актів.

Так, в Україні згідно з Указом Президента України від 27 червня

1996 р. № 468/96 запроваджено Єдиний державний реєстр нормативно-

правових актів — автоматизовану систему збирання, нагромадження

та опрацювання актів законодавства. Цей реєстр створено з метою за-

безпечення

додержання єдиних принципів ідентифікації нормативно-

правових актів та ведення їх державного обліку в межах інформацій-

ного простору України, утворення фонду нормативно-правових актів

і підтримання їх у контрольному стані, надання інформації щодо них,

забезпечення доступності, гласності та відкритості правової інформа-

ції для користувачів.

До реєстру включаються чинні закони України, постанови

Верхо-

вної Ради України, укази та розпорядження Президента України, де-

крети, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, за-

реєстровані в Міністерстві юстиції України нормативно-правові акти

міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади,

органів господарського управління та контролю, Національного банку

України, міжнародні договори України, рішення та висновки Консти-

туційного Суду України

, а також нормативно-правові акти, видані до

прийняття Акта проголошення незалежності України, що не втратили

чинності та не суперечать законодавству України.

Ведення реєстру покладено на Міністерство юстиції України. Будь-

яка юридична чи фізична особа може одержати копії еталонних текстів

нормативно-правових актів з інформаційного фонду реєстру на елек-

тронних чи

паперових носіях. Нормативно-правові акти, включені до

реєстру, постійно підтримуються Міністерством юстиції України

в контрольному стані з урахуванням усіх змін та доповнень.

Державні реєстри нормативно-правових актів з окремих питань

господарської та управлінської діяльності можуть утворюватися також

відповідними органами виконавчої влади. Так, наказом Державного

комітету України з нагляду за охороною праці

від 8 червня 2004 р. за-

318

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

тверджено Положення про Державний реєстр нормативно-правових

актів з питань охорони праці.

Інкорпорація являє собою впорядкування нормативно-правових

актів без зміни їхнього змісту шляхом їх зведення в єдині друковані

видання (збірники, зібрання, довідники, періодичні видання та ін.) за

хронологією та/або предметом регулювання.

Нові нормативно-правові акти або норми права в

результаті інкор-

порації не з’являються; втручання в тексти актів можливе лише на

рівні редакційної правки.

Оскільки інкорпорація здійснюється поза процесом нормотворчос-

ті, то виконуватися вона може як органами державної влади та органа-

ми місцевого самоврядування (офіційна інкорпорація), так і юридич-

ними особами в межах їх підприємницької діяльності, в наукових

або

навчальних цілях (неофіційна інкорпорація).

Офіційна інкорпорація являє собою підготовку та оприлюднення

збірників і зібрань нормативно-правових актів органами, що їх видали,

або спеціально уповноваженими на цю діяльність органами. В Україні

уповноваженим видавцем збірників законодавства та кодексів України

є Міністерство юстиції України. Такі видання обов’язково мають при-

мітки «Офіційне видання

» або «Офіційний текст», гриф відповідного

органу державної влади і можуть використовуватися як офіційні дже-

рела правової інформації. Юристам у практичній діяльності, виклада-

чам, студентам у навчальних цілях бажано надавати перевагу саме

таким друкованим виданням (звичайно, за умови їх перевірки на чин-

ність та актуальність).

Неофіційна інкорпорація зазвичай здійснюється в межах

підпри-

ємницької діяльності упорядників та видавців, що діють відповідно до

Закону України «Про видавничу справу».

В Україні найпоширенішими результатами інкорпорації є збірники

та зібрання законодавства.

Збірники законодавства — це збірники нормативно-правових

актів, об’єднаних за тематичною ознакою. Тексти актів у них наво-

дяться в актуалізованому вигляді — із змінами та доповненнями

на

момент закінчення підготовки до друку (на першій сторінці або у ви-

хідних даних має міститися інформація про те, станом на яку дату

наводяться тексти документів). Допускається включення в такі збір-

ники не повних текстів актів, а лише витягів з них, а також офіційних

роз’яснень органів державної влади з питань

застосування цих актів,

рішень Конституційного Суду України, рекомендацій вищих спеціа-

319

Розділ 18. Систематизація нормативно-правових актів

лізованих судів, постанов та узагальнених правових позицій Верхо-

вного Суду України.

Збірники законодавства в Україні зазвичай видаються на комерцій-

них засадах. До офіційних джерел вони належать у разі їх видання під

грифом Міністерства юстиції України або органів державної влади,

з актів та роз’яснень яких складається збірник.

Зібрання законодавства — це систематизовані

за хронологічною

ознакою збірники нормативно-правих актів вищих (центральних) ор-

ганів державної влади. Такі зібрання зазвичай мають офіційний харак-

тер. Водночас тексти законодавчих актів не є об’єктами авторського

права, отже, можливе видання й неофіційних зібрань за власною іні-

ціативою видавництва або іншого суб’єкта видавничої справи.

Так, у Німеччині

поширеною є практика видання друкованих зі-

брань законів із роз’ємними частинами, що надає можливість актуалі-

зувати тексти законів шляхом заміни частин, які втратили чинність, на

нові. Причому видавці таких зібрань беруть на себе зобов’язання сво-

єчасно постачати нові випуски передплатникам для самостійного

оновлення (актуалізації) текстів. Таким чином, видавець

і передплатник

фактично стають партнерами в діяльності з інкорпорації законодавства.

В Україні усталеної практики таких комерційних видань немає.

Щодо офіційних зібрань українського законодавства, то згідно

з указами Президента України від 22 січня 1996 р. № 73/96 «Про ви-

дання збірників актів законодавства України» та від 27 червня 1996 р.

№ 472/96 «Питання оновлення збірників актів законодавства України

визнано за необхідне, починаючи з 1996 р., видавати та оновлювати

у зв’язку з розвитком законодавства збірники актів законодавства

України, до яких мають вміщуватися закони України, постанови Верхо-

вної Ради України, укази та розпорядження Президента України, по-

станови та розпорядження Кабінету Міністрів України, що мають

нормативний характер, нормативні акти міністерств, інших

централь-

них органів виконавчої влади, які підлягають державній реєстрації.

Офіційним видавцем цих збірників є Міністерство юстиції України.

Видання матеріалів з оновлення збірників актів законодавства, як і са-

мих збірників, здійснюється на роз’ємних аркушах. До зазначеного

переліку актів також додаються рішення Конституційного Суду Укра-

їни і міжнародні договори, що набули чинності

для України.

Одним із перших кроків до офіційної інкорпорації законів України

є розпочате в 1996 р. видання багатотомного зібрання «Закони Украї-

ни», що містить закони, прийняті з липня 1990 р. Тексти законів у цьо-

320

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

му зібранні знаходяться в актуалізованому стані — із змінами та до-

повненнями на дату видання відповідного тому. Планується також

видання офіційного Зібрання законів України в десяти томах під гри-

фом Міністерства юстиції України.

Консолідація є зведенням у єдиний нормативно-правовий акт де-

кількох актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин без зміни

їх змісту.

З наведеного визначення випливають такі ознаки консолідації:

по-перше, вона завжди є офіційною систематизацією, що здійсню-

ється виключно в межах нормотворчої діяльності;

по-друге, нові норми права внаслідок її здійснення не з’являються,

втручання в тексти нормативно-правових актів можливе лише на рівні

редакційної правки;

по-третє, результатом

консолідації є видання нового нормативно-

правового акта;

по-четверте, з моменту набуття чинності консолідованим

нормативно-правовим актом втрачають чинність попередні акти, що

входять до його складу.

Практика систематизації законодавства шляхом консолідації

нормативно-правових актів є поширеною в багатьох країнах. Саме

консолідованими, а не кодифікованими актами є, наприклад, Соціаль-

ний кодекс Німеччини

, французькі Кодекс про працю, Кодекс ощадних

кас, Дорожній, Сільськогосподарський, Податковий кодекси, Звід за-

конів США, англійські консолідовані статути. В Україні консолідація

нормативно-правових актів не практикується, наслідком чого є гро-

міздкість вітчизняного законодавчого масиву, повторюваність у ньому

низки положень у різних актах.

§ 3. Кодифікація та створення зводу

законів як особливі змістовні форми

систематизації нормативно-правових

актів

Кодифікація являє собою особливу змістовну форму системати-

зації законодавства. Вона здійснюється шляхом перероблення та зве-

дення правоих норм, що містяться в різних актах, у логічно узгодже-

ний нормативно-правовий акт, котрий системно і вичерпно регулює

певну сферу суспільних відносин, як правило, на галузевому рівні.