Цвік М.В., Петришин О.В. Загальна теорія держави і права

Подождите немного. Документ загружается.

281

Розділ 16. Нормативно-правові акти

влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або

мають міжвідомчий характер, реєструються в Міністерстві юстиції

України. Що стосується обліку законодавства, то слід зазначити, що

він здійснюється в різні способи, серед яких: журнальний облік (фік-

сація нормативних актів у спеціальних журналах за хронологічним,

алфавітним, предметним принципами); картковий облік (створення

картотеки

нормативних актів); внесення в тексти офіційних видань

нормативних актів відміток про їх зміну, доповнення чи скасування;

автоматизований облік на основі використання комп’ютерної техніки

та сучасних інформаційних мереж.

По-третє, нормативні акти опрацьовуються з урахуванням правил

юридичної техніки. Ці правила передбачають вимоги щодо викорис-

тання особливої мови закону (юридичної термінології),

прийомів

і способів викладення норм права в статтях нормативних актів, юри-

дичних конструкцій, юридичних фікцій, приміток тощо.

По-четверте нормативні акти оприлюднюються в офіційних друко-

ваних виданнях. В Україні до таких видань відносять «Офіційний вісник

України», «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник

Президента України», газети «Голос України» і «Урядовий кур’єр

».

Нормативно-правові акти можна класифікувати за різними крите-

ріями:

1) за юридичною силою — на закони — акти вищої юридичної

сили, і підзаконні акти — акти, засновані на законах, що їм не супе-

речать;

2) за суб’єктами правотворчості — на нормативні акти, прийняті

народом, главою держави, органами законодавчої, виконавчої влади,

органами місцевого самоврядування та

ін.;

3) за обсягом і характером дії — на акти загальної дії, які охоплю-

ють всю сукупність відносин певного виду на даній території; акти

обмеженої дії (спеціальні), які поширюються на частину території або

на певне коло осіб; акти виняткової дії (надзвичайної), регулятивні

можливості яких реалізуються за наявності виняткових обставин (во-

єнних

дій, стихійного лиха та ін.);

4) за галузевою належністю — на нормативні акти, які містять

норми конституційного чи адміністративного, цивільного, криміналь-

ного, трудового, сімейного права тощо;

5) за зовнішньою формою виразу — на закони, укази, постанови,

рішення, розпорядження, накази та ін.

282

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

§ 4. Поняття, ознаки, види законів

Закон — це нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, прий-

нятий в особливому порядку парламентом або безпосередньо народом,

який визначає відправні засади правового регулювання суспільних від-

носин.

Закони відрізняються від інших видів нормативно-правових актів

за такими ознаками:

а) вони приймаються вищим представницьким органом держави

(парламентом) або безпосередньо народом (шляхом референдуму

В Україні прийняття законів є компетенцією Верховної Ради. Народ

України здійснює законодавчі повноваження через всеукраїнський

референдум;

б) регулюють найбільш соціально значущі, типові, сталі суспільні

відносини. Так, згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законами

визначаються права, свободи, обов’язки людини і громадянина, право-

вий режим власності, територіальний устрій України, організація і

по-

рядок проведення виборів і референдумів, організація і порядок ді-

яльності органів виконавчої влади, основи місцевого самоврядування,

судоустрій, основи цивільно-правової відповідальності, діяння, які

є злочинами, адміністративними чи дисциплінарними правопорушен-

нями, та відповідальність за них та ін.;

в) мають вищу юридичну силу щодо усіх інших нормативних актів.

Вища юридична сила

закону означає, що нормативні акти Президента

України, органів і посадових осіб державної виконавчої влади та ор-

ганів місцевого самоврядування приймаються на основі і на виконан-

ня законів, не можуть суперечити ним і тому є підзаконними. Закони

змінюються чи скасовуються тільки іншими законами;

г) приймаються в особливому порядку. Порядок прийняття законів

Україні регулюється Конституцією України і Регламентом Верховної

Ради України.

Законодавча процедура включає:

законодавчу ініціативу — звернення суб’єктів, визначених Консти-

туцією України, до Верховної Ради України стосовно прийняття ново-

го закону або зміни чинного закону, яке здійснюється шляхом внесен-

ня до Верховної Ради України законодавчої пропозиції чи поправок до

законопроектів. Згідно

зі ст. 93 Конституції України право законодавчої

ініціативи мають Президент України, народні депутати України, Кабі-

нет Міністрів України;

283

Розділ 16. Нормативно-правові акти

підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Радою

України. Основними етапами підготовки є прийняття рішення щодо

підготовки проекту, організаційно-технічне та фінансове забезпечення

підготовки проекту, розроблення концепції законопроекту, підготовка

тексту проекту закону та додатків до нього, наукова експертиза про-

екту закону, подання закону на розгляд Верховної Ради України

суб’єктом права

законодавчої ініціативи. Особливе значення має науко-

ва експертиза законопроекту — діяльність компетентних органів,

установ, спеціалізованих експертних організацій, окремих експертів

та груп експертів, що включає дослідження і оцінку наукового рівня,

юридичних якостей проекту закону, його відповідності спеціально

встановленим вимогам (економічним, фінансовим, екологічним, на-

ціональної безпеки тощо). Підготовлені проекти законів можуть бути

оприлюднені

для обговорення державними органами, науковими уста-

новами, громадськістю. Обов’язковим є оприлюднення проектів кон-

ституційних законів та законопроектів, що виносяться на всеукраїн-

ський референдум. Далі законопроекти за участю суб’єкта права за-

конодавчої ініціативи та розробників проекту проходять попередній

розгляд у відповідних комітетах Верховної Ради України;

розгляд і обговорення проекту закону

Верховною Радою України.

Законопроекти розглядаються на пленарних засіданнях Верховної

Ради України, як правило, в першому, другому, третьому читаннях. За

результатами розгляду і обговорення проекту закону приймаються

такі рішення: повернути проект закону на доопрацювання із визна-

ченням головних зауважень і строку доопрацювання; надіслати проект

закону на додаткову експертизу; відхилити проект закону

із зазначен-

ням причин відхилення; схвалити текст закону в цілому і внести його

на всенародний референдум; прийняти закон і направити його на під-

пис Президенту України;

прийняття закону Верховною Радою України. Закони приймають-

ся в цілому, а частина і постатейно — за результатами другого і третьо-

го читань на відкритому пленарному засіданні

шляхом голосування

простою або кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів

України залежно від характеру закону. Прийнятий Верховною Радою

закон підписує Голова Верховної Ради України не раніше двох і не

пізніше п’яти днів з дня його подання;

введення закону в дію. Одночасно з прийняттям закону Верховна

Рада України вирішує питання щодо

умов введення його в дію, тобто

визначення строку, порядку умов набрання чинності законом. Введен-

284

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

ня в дію закону визначається у його прикінцевих або перехідних по-

ложеннях або окремим законом. Конституційний закон та кодекс вво-

дяться в дію окремими законами.

Прийнятий і підписаний Головою Верховної Ради України закон

надсилається на підпис Президентові України. Президент України під-

писує закон протягом 15 днів після його одержання і офіційно опри

люднює його або в цей же строк застосовує своє право вето щодо

прийнятого закону, повертаючи його зі своїми вмотивованими пропо-

зиціями на повторний розгляд Верховною Радою України. Якщо при

повторному розгляді закон буде прийнятий у тій самій редакції не менш

як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, Пре-

зидент

зобов’язаний підписати його протягом 10 днів з дня повторно-

го прийняття. У разі, якщо Президент не підписав такий закон, він

невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради Укра-

їни за його підписом.

Основним законом є конституція держави, яка має найвищу юридич-

ну силу і втілює принцип верховенства права. Термін «конституція» ла-

тинського

походження (constitutio) і означає «засновую», «встановлюю».

Конституція — акт установчого характеру, який закріплює загальні

засади громадянського суспільства і держави, основи правової системи,

правового статусу громадян, державно-територіального устрою, органі-

зації органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Конституція — нормативний акт, що гарантує втілення у суспільстві

загальнолюдських цінностей, демократії, свободи, справедливості.

Конституція необхідна

для правового оформлення організації і здій-

снення суверенітету і влади, вона визначає правові орієнтири розвитку

держави, є свого роду її «правовим паспортом». Конституція є юри-

дичною базою решти законів. Стаття 8 Конституції України закріплює

положення про те, що закони та інші нормативні правові акти прийма-

ються на основі Конституції України і повинні

відповідати їй. Ус е ж,

що суперечить Конституції або не відповідає їй, вважається неконсти-

туційним.

Конституція володіє найвищою стабільністю, оскільки має порів-

няно з іншими нормативними актами найбільш тривалу і постійну дію.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Всі органи, посадо-

ві особи і громадяни при розв’язанні правових спорів

і конкретних

справ можуть посилатися на норми Конституції. Допускається поста-

новлення судових рішень на основі безпосереднього застосування норм

Конституції.

285

Розділ 16. Нормативно-правові акти

Види законів виокремлюють за такими критеріями.

1. За юридичною силою:

а) конституційні — нормативні акти, якими вносяться зміни чи до-

повнення до Конституції (наприклад, Закон України від 8 грудня 2004 р.

«Про внесення змін до Конституції України»). Вони приймаються не менш

як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України

в порядку, передбаченому

розділом ХІІІ Конституції України;

б) звичайні — нормативні акти, які приймаються на основі і на ви-

конання Конституції і визначають основи правового регулювання

суспільних відносин у певній сфері (наприклад, Закон України від

5 квітня 2007 р. «Про основні засади державного нагляду (контролю)

у сфері господарської діяльності»). Звичайні закони приймаються

більшістю від конституційного складу

Верховної Ради України.

2. За ступенем впорядкованості:

а) кодифіковані — нормативні акти, затверджені законами, в яких

на науковій основі узагальнюються і систематизуються норми права,

що регулюють певну групу суспільних відносин. Кодифіковані закони

приймаються у формі кодексів та Основ законодавства (наприклад,

Кодекс адміністративного судочинства України, Основи законодавства

України про охорону здоров’я);

б)

поточні (тематичні) — несистематизовані законодавчі акти,

прийняті з окремих питань (наприклад, Закон України від 15 березня

2006 р. «Про холдингові компанії в Україні»).

3. За значенням у механізмі правового регулювання:

а) основні — закони, які містять в первинній редакції текст право-

вих норм і здійснюють первинне правове регулювання суспільних

відносин (наприклад, Закон України від 23

лютого 2006 р. «Про цінні

папери та фондовий ринок»);

б) допоміжні — закони, якими вносяться зміни і доповнення до

чинного законодавства, затверджуються, ратифікуються, зупиняються,

скасовуються інші нормативні акти (наприклад, закони України від

22 грудня 2006 р. «Про внесення змін до Сімейного та Цивільного

Кодексів України»; від 20 грудня 2006 р. «Про ратифікацію Угоди між

Україною та

Європейським Союзом про процедури безпеки, які сто-

суються обміну інформацією з обмеженим доступом»).

4. За обсягом дії:

а) закони загальної дії — поширюються на всіх суб’єктів права не-

залежно від їх статусу (наприклад, Закон України від 8 вересня 2005 р.

«Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків»);

286

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

б) закони спеціальної дії — адресовані чітко окресленому колу

суб’єктів, які мають особливий статус (наприклад, Закон України від

9 листопада 2005 р. «Про реабілітацію інвалідів в Україні»);

в) закони виняткової дії — встановлюють винятки з загальних

правил щодо обмеженого кола суб’єктів (наприклад, Закон України від

8 липня 2005 р. «Про особливості звільнення з посад

осіб, які суміща-

ють депутатський мандат з іншими видами діяльності»).

5. За часом дії:

а) постійні — закони, розраховані на тривалий (необмежений)

строк дії (наприклад, Закон України від 22 грудня 2006 р. «Про статус

депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим»);

б) тимчасові — закони, прийняті на визначений у часі строк дії (на-

приклад, закони

України «Про державний бюджет України на 2008 рік»,

«Про основні засади державної аграрної політики на період до

2015 року», «Про чисельність Збройних Сил України на 2008 рік»).

Особливим видом є надзвичайні закони — акти, що приймаються

за надзвичайних обставин і призупиняють дію чинних у відповідній

сфері нормативних актів. Такі закони покликані забезпечити безпеку

громадян у разі війни, катастроф, епідемій, необхідності захисту кон-

ституційного ладу при спробі захоплення державної влади шляхом

насильства тощо (наприклад, Закон України від 2 листопада 2006 р.

«Про функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий

період»).

§ 5. Підзаконні нормативно-правові акти

Підзаконні нормативно-правові акти — це акти, що прийма-

ються уповноваженими нормотворчими суб’єктами на основі і на

виконання законів і не повинні суперечити їм.

Існування підзаконних нормативних актів у правовій системі зу-

мовлено багаторівневою структурою самих суспільних відносин, що

потребують як законодавчого врегулювання, так і вторинного, більш

детального і конкретизуючого нормативного

регулювання з метою

оперативного вирішення питань в окремих сферах життєдіяльності

суспільства.

Підзаконні нормативні акти різняться між собою і утворюють

складну ієрархічну систему. Їх можна класифікувати за різними кри-

теріями:

287

Розділ 16. Нормативно-правові акти

1) за суб’єктами прийняття — підзаконні нормативні акти Прези-

дента України, уряду, центральних та місцевих органів виконавчої

влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування та ін.;

2) за зовнішньою формою акта — укази, постанови, накази, роз-

порядження, рішення, статути, правила та ін.;

3) за сферою дії акта – загальні підзаконні нормативні акти,

обов’язкові

до виконання на всій території держави (нормативні акти

Президента України або Кабінету Міністрів України);

відомчі підзаконні нормативні акти, приписи яких поширюються

на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпо-

рядкування відповідного міністерства, відомства (нормативні акти

міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, що

мають внутрішнє значення);

місцеві підзаконні

нормативні акти, дія яких обмежується терито-

рією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (нормативні

акти голів місцевих державних адміністрацій);

локальні підзаконні нормативні акти, які діють тільки в межах

конкретного підприємства, установи, організації (нормативні акти

керівників підприємств, установ, організацій);

4) за часом дії — постійні та тимчасові;

5) за характером правотворчої компетенції — прийняті в межах

власної

правотворчої компетенції (нормативні акти уряду) і прийняті

в порядку реалізації делегованих правотворчих повноважень (деякі

нормативні акти органів місцевого самоврядування);

6) за порядком прийняття — видані одноособово (нормативний

наказ керівника державного комітету), прийняті колегіально (постано-

ва правління Національного банку України), видані спільно двома або

більше відомствами (наприклад, наказ Міністерства фінансів України

Державного комітету України з питань регуляторної політики та під-

приємництва).

Розглянемо докладніше види підзаконних нормативних актів за

суб’єктами їх прийняття.

1. Нормативні акти Президента України. Президент України —

глава держави — на основі Конституції і законів України в межах

своїх повноважень видає нормативні акти у формі указів, які

є обов’язковими до

виконання на всій території України (ст. 106 Кон-

ституції України). Прикладом цьому можуть бути Указ Президента

України від 19 серпня 2008 р. «Про невідкладні заходи щодо захисту

288

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)», Указ Пре-

зидента України від 10 травня 2006 р. «Про Концепцію вдосконалення

судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно

до європейських стандартів».

2. Нормативні акти Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів Укра-

їни — вищий орган у системі органів виконавчої влади — в межах

своєї компетенції на основі і

на виконання Конституції та законів

України видає постанови і розпорядження, обов’язкові до виконання

(ст. 117 Конституції України). Акти Кабінету Міністрів нормативного

характеру видаються у формі постанов, а акти Кабінету Міністрів

з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань — у формі роз-

поряджень (ст. 53 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Так,

постанова Кабінету Міністрів України від 4 червня 2008 р. «Дея-

кі питання обігу наркотичних засобів і психотропних речовин» має

нормативний характер, а розпорядження Кабінету Міністрів України

від 26 березня 2008 р. «Питання декларування фізичними особами

майнового стану та доходів» не містить норм права. Правові акти Ка-

бінету Міністрів готуються за спеціальною процедурою, передбаченою

ст. ст

. 54–56 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» і розді-

лом 6 Регламенту Кабінету Міністрів України. Право ініціативи у при-

йнятті актів уряду мають члени Кабінету Міністрів, центральні органи

виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, об-

ласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються міністерствами, іншими

центральними органами

виконавчої влади, Радою міністрів Автоном-

ної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською

міськими держадміністраціями. До підготовки актів уряду можуть за-

лучатися народні депутати України за їх згодою, науковці, фахівці.

Проекти актів, що мають важливе суспільне значення та визначають

права і обов’язки громадян, підлягають громадському обговоренню

у порядку, визначеному Регламентом Кабінету

Міністрів України. По-

станови і розпорядження приймаються на засіданні Кабінету Міністрів

України шляхом голосування більшістю голосів посадового складу.

3. Нормативні акти міністерств та інших центральних органів

виконавчої влади. Міністри та керівники інших центральних органів

виконавчої влади в межах компетенції очолюваних ними органів у від-

повідній сфері управління видають нормативні акти у

формі наказів

(ст. 117 Конституції України, п. 6 Загального положення про міністер-

ство, інший центральний орган державної виконавчої влади України).

289

Розділ 16. Нормативно-правові акти

Межі правотворчої компетенції центральних органів виконавчої влади

конкретизуються в положеннях про окремі міністерства. Так, у ст. 8 По-

ложення про Міністерство юстиції України закріплено, що Міністерство

юстиції у межах свої повноважень на основі та на виконання актів за-

конодавства видає накази, обов’язкові до виконання центральними та

місцевими органами виконавчої влади,

органами місцевого самовряду-

вання, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності

і громадянами. Прикладом цьому може бути наказ Міністерства юстиції

України від 31 жовтня 2006 р. «Про затвердження форм реєстрації запо-

вітів і довіреностей, що прирівнюються до нотаріально посвідчених,

посвідчувальних написів на них та зразків цих документів».

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом

(Антимонопольний комітет України, Державна комісія з регулювання

ринків фінансових послуг України, Державна комісія з цінних паперів

та фондового ринку, Пенсійний фонд України, Національний банк

України, Національна комісія регулювання електроенергетики України

та ін.) можуть видавати нормативні акти і в інших формах, зокрема,

у формі розпоряджень, рішень, постанов (наприклад, постанова Прав-

ління

Національного банку України від 25 червня 2008 р. «Про затвер-

дження Положення про електронні гроші в Україні»).

Наказами міністерств та інших центральних органів виконавчої

влади затверджуються такі нормативні акти:

інструкції – — акти, що видаються з метою роз’яснення порядку

застосування норм права або з метою встановлення методичних правил

і способів виконання певних

операцій, дій (наприклад, Інструкція про

порядок вилучення посадовими особами органів державної податкової

служби України оригіналів та копій фінансово-господарських та бух-

галтерських документів, затверджена наказом Державної податкової

адміністрації України від 8 листопада 2005 р.);

положення – — систематизований (зведений) нормативний акт,

яким визначаються структура, завдання, компетенція або організація

діяльності певних суб’єктів права (наприклад

, Положення про по-

рядок розрахунку податкових різниць за даними бухгалтерського об-

ліку, затверджене наказом Міністерства фінансів України від 29 груд ня

2006 р.);

правила – — акти, що закріплюють порядок організації і здійснен-

ня певного виду діяльності (наприклад, Правила безпеки праці під час

виконання вишукувальних руслових робіт, затверджені наказом Дер-

жавного комітету України з

промислової безпеки, охорони праці та

гірничого нагляду від 12 січня 2007 р.);

290

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

переліки –(наприклад, Перелік посад та порядку встановлення

пільгового заліку вислуги років для призначення пенсій особам рядо-

вого і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої

служби України, затверджений наказом Державного департаменту

України з питань виконання покарань 18 жовтня 2006 р.).

Акти цієї групи часто називають відомчими. За предметом регулюван-

ня вони поділяються на внутрішні

— регулюють питання внутрішньоор-

ганізаційного характеру і поширюються в межах міністерства, відомства,

підпорядкованих їм установ, і зовнішні — мають міжвідомчий, загальний

характер, поширюються на всіх суб’єктів права і підлягають обов’язковій

реєстрації в Міністерстві юстиції України. Виокремлюють відкриті відо-

мчі акти — доступні для всезагального користування, і закриті відомчі

акти — доступні для

обмеженого кола осіб, які видаються з грифами «Для

службового користування», «Таємно», «Особливої важливості» і містять

державну таємницю або відомості, розголошення яких може спричинити

шкоду інтересам держави або конкретного відомства.

4. Нормативні акти місцевих державних адміністрацій. Виконавчу

владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах

Києві та Севастополі здійснюють обласні,

районні, Київська та Севасто-

польська міські державні адміністрації. Голова місцевої державної адмі-

ністрації в межах своїх повноважень і на виконання Конституції і законів

України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, мініс-

терств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делего-

ваних повноважень видає розпорядження, обов’язкові для всіх органів,

підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян, які зна-

ходяться на відповідній території. Керівники управлінь, відділів та інших

структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази

(ст. 6 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміні-

страції»). Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Кон-

ституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду

України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або

інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути

оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Кон-

ституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду

України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономічними,

неефективними за очікуваними

чи фактичними результатами, скасову-

ються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою

місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.