Цвік М.В., Петришин О.В. Загальна теорія держави і права

Подождите немного. Документ загружается.

271

Розділ 15. Система права та система законодавства

В Україні вихідною точкою в цьому питанні є ст. 9 Конституції,

згідно з якою «чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких

надана Верховною Радою України, є частиною національного законо-

давства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції

України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конститу-

ції України».

Більш докладно статус

міжнародних угод визначено у ст. 19 Закону

України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України».

«1. Чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість

яких надана Верховною Радою України, є частиною національного

законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм

національного законодавства.

2. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності

в установленому

порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що перед-

бачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються

правила міжнародного договору».

З наведених положень випливає, що норми Конституції України

мають більшу юридичну силу, ніж норми міжнародних договорів,

обов’язкових для України. У вітчизняній доктрині з цього питання

відсутні розбіжності. Більш того, у ч

. 2 ст. 8 Конституції йдеться про

те, що «Конституція України має найвищу юридичну силу». Отже,

міжнародний договір не може суперечити Конституції України.

Водночас норми чинних міжнародних договорів України, згоду на

обов’язковість яких надано Верховною Радою України, є частиною

національного законодавства і мають більшу юридичну силу щодо всіх

інших актів українського законодавства.

Цей принцип підтверджується ст. 27 Віденської конвенції про пра-

во міжнародних договорів від 23 травня 1969 р. (до якої приєдналася

й Україна): «Учасник не може посилатися на положення свого вну-

трішнього права як на виправдання для невиконання ним договору».

Про те ж йдеться у п. 4 постанови Пленуму Верховного Суду України

від 1 листопада 1996 р. №

Тепер розглянемо співвідношення національного права з нормами

міжнародного права, закріпленими в інших джерелах.

1. Існують численні приклади того, що згода на обов’язковість

міжнародного договору для України надається іншими (не Верховною

Радою), державними органами України (Президентом України, Кабі-

нетом Міністрів України тощо). Такі договори не можуть вважатися

272

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

частиною національного законодавства. Однак, залишаючись нормами

міжнародного, а не національного права, вони є обов’язковими для

України в частині, що не суперечить Конституції та законам України.

2. Внаслідок приєднання України до Європейської конвенції про

захист прав людини та основоположних свобод, а також визнання

обов’язковості юрисдикції Європейського суду з прав людини

в усіх

питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, для

України набуло актуальності питання про місце рішень міжнародних

судів у нашій правовій системі. Це питання вирішено в Законі України

від 23 лютого 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практи-

ки Європейського суду з прав людини», згідно з яким суди при роз-

гляді справ застосовують Конвенцію та практику Європейського суду

з прав людини як джерело права.

3. Норми, закріплені в міжнародних звичаях, вочевидь не є части-

ною національного законодавства України. Щодо них треба керувати-

ся Декларацією про державний суверенітет України, якою визначено

пріоритет загальновизнаних норм міжнародного прана над нормами

внутрішнього права України. На

нашу думку, в Україні поступово

утверджується практика застосування міжнародних звичаїв.

4. Рішення міжнародних організацій однозначно не входять до

складу національного законодавства України, але використовуються

як авторитетне джерело, наприклад, у практиці Конституційного Суду

України.

Контрольні запитання

1. Назвіть принципи побудови системи права.

2. Охарактеризуйте предмет і метод правового регулювання.

3. Назвіть головні елементи, які входять до структурної побу-

дови системи права.

4. Вкажіть головні ознаки галузей і інститутів права та їх види.

5. Назвіть ознаки публічного і приватного права.

6. Визначте відмінності між системою права та системою за-

конодавства

273

Розділ 16

Нормативно-правові акти

§ 1. Нормотворчість: поняття, функції,

принципи

Процес формування і розвитку єдиної системи правових приписів

передбачає офіційну діяльність компетентних органів та організацій.

Нормотворчість — це врегульована законодавством діяльність упо-

вноважених державних органів щодо розробки та прийняття

нормативно-правових актів, які містять загальні правила поведінки

(норми права). Основним призначенням цього процесу є надання фор-

мальної визначеності певним правилам поведінки,

вдосконалення їх

редакції, видання, зміна та скасування нормативних актів з метою

формування внутрішньо узгодженої системи законодавства.

Функції нормотворчості — це основні напрямки діяльності ком-

петентних органів щодо встановлення, зміни або скасування правових

норм, створенню і розвитку системи законодавства та інших форм

права.

До цих функцій належать:

1) функція первинного регулювання суспільних відносин,

яка має

місце тоді, коли певні суспільні відносини вперше набувають формаль-

ної визначеності, внаслідок чого відбувається первинне врегулювання

суспільних відносин;

2) функція оновлення правового матеріалу, яка передбачає зміну

або скасування тих нормативно-правових актів, що застаріли і не від-

повідають потребам суспільного розвитку та сучасному стану законо-

давства, або інших проявів

правової форми;

274

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

3) функція заповнення прогалин у праві, яка передбачає часткове

або повне усунення пропусків у правовому регулюванні певних від-

носин шляхом формулювання тих правил поведінки, яких бракує;

4) функція кодифікації нормативно-правового матеріалу, яка по-

лягає у впорядкуванні, об’єднанні та доповненні нормативних актів,

створенні єдиного, зручного для користування, побудованого на науко-

вих

засадах нормативного кодифікованого акта.

Серед принципів нормотворчості слід розрізняти загальні, що ста-

новлять основу правового регулювання (принципи законності, демокра-

тизму, гуманізму, соціальної справедливості та ін.), та спеціальні (прин-

ципи науковості, професіоналізму, оперативності, поєднання динамізму

і стабільності та ін.), які мають особливе значення саме для нормотвор-

чості як особливої форми діяльності

компетентних державних органів.

Загальними принципами нормотворчості є:

1) принцип гуманізму. Вимагає, аби людина та її інтереси були

в центрі нормотворчої діяльності держави. В правових актах повинні

враховуватися загальнолюдські цінності, забезпечуватися гарантії за-

хисту прав і свобод людини, максимально задовольнятися її матеріаль-

ні і духовні потреби.

2) принцип демократизму. Одним з напрямків розвитку

політичної

системи на сучасному етапі має бути зростаюча активність громадян

в управлінні державними і громадськими справами. В нормотворчос-

ті це особливо яскраво реалізується шляхом ухвалення найважливіших

законів на референдумі. Незважаючи на окремі організаційні недоліки,

притаманні інститутам безпосередньої демократії, референдум до-

зволяє максимально врахувати і виразити в законі побажання різних

верств

населення;

3) принцип гласності. Передбачає вільне і конструктивне обгово-

рення проектів нормативних актів, відкритість нормотворчого про-

цесу. Залучення широких мас населення і громадських організацій до

обговорення проектів нормативних актів сприяє їх найбільшій легі-

тимності, запобігає появі можливих помилок, спрощує процедуру їх

реалізації;

4) принцип законності. Відіграє велику роль як у додержанні

про-

цедури прийняття нормативно-правових актів, так і у формулюванні

їх змісту. Реалізація нормотворчих повноважень органами, які видають

закони та інші нормативні акти, має відбуватися виключно в межах їх

компетенції, на підставі закону, в повній відповідності із встановленою

процедурою.

275

Розділ 16. Нормативно-правові акти

5) принцип верховенства права. Зміст нормативно-правових актів

повинен відповідати конституційним засадам, ідеалам правової дер-

жави і міжнародним стандартам захисту прав людини.

До спеціальних принципів нормотворчості належать:

1) принцип науковості та професіоналізму — передбачає залучен-

ня фахівців високої кваліфікації до нормотворчої діяльності. В про-

цесі нормотворчості мають використовуватися наукові досягнення,

враховуватися альтернативні проекти

нормативних актів, які виража-

ють інтереси різних прошарків суспільства. Недостатнє врахування

цього принципу негативно позначається на якості нормативно-право-

вого акта та ефективності його реалізації;

2) принцип планування — дає змогу виключити випадкові, непро-

думані кроки в процесі нормотворчості. З його допомогою заповню-

ються прогалини та усуваються колізії у нормативних актах, узгоджу

ється робота державних органів різних рівнів, ліквідується поспіх,

встановлюється послідовність прийняття окремих актів, створюються

необхідні умови для підготовки документів високої якості, надається

час, щоб провести необхідні консультації з провідними науковими та

навчальними установами;

3) принцип оперативності — вимагає постійного оновлення право-

вого матеріалу, швидкого реагування на нові тенденції у суспільстві,

появу нових

суспільних відносин і необхідність надання їм формальної

визначеності. Цей принцип у нормотворчому процесі забезпечує також

своєчасне скасування нормативно-правових актів, що застаріли, супе-

речать чинному законодавству, створюють юридичні колізії;

4) принцип поєднання динамізму і стабільності — вимагає додержан-

ня необхідного балансу між прийняттям нових нормативно-правових

актів і внесенням змін і

доповнень до чинних. Основною метою нормо-

творчої діяльності мають бути досягнення стабільності законодавства,

забезпечення більшої тривалості дії законів і підзаконних актів у державі.

Цій стабільності не повинно заважати прийняття нових нормативних

актів, зміна або скасування чинних. Вони мусять бути своєчасними, об-

ґрунтованими і доцільними, змістовно виваженими і конструктивними.

У сучасних демократично

орієнтованих державах за суб’єктами

виокремлюють такі основні види нормотворчості:

затвердження нормативних актів на референдумі; –

прийняття нормативних актів компетентними державними орга- –

нами;

прийняття нормативних актів громадськими об’єднання – ми вна-

слідок делегування їм державою повноважень.

276

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

Найпоширенішим серед цих видів є прийняття нормативних актів

компетентними державними органами. В Україні до них належать:

Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, міністерства, центрель-

ні органи виконавчої влади та державні комітети. У межах своїх повно-

важень нормотворчими функціями наділені державні адміністрації та

органи місцевого самоврядування з питань, що їм делеговані державою,

також адміністрації державних підприємств і установ.

Різновидом нормотворчості є укладення угод нормативного харак-

теру між окремими суб’єктами права, які мають різну юридичну силу,

оскільки можуть укладатися на міжнародному, регіональному та міс-

цевому рівнях, а також між суб’єктами державного устрою.

Референдум — це народне голосування з питань загальнодержав-

ного і

місцевого значення. Рішення, що приймаються на референдумі,

мають вищу юридичну силу порівняно зі звичайними законами і не

потребують подальшого затвердження парламентом. Змінити або ска-

сувати їх можна лише шляхом проведення повторного референдуму.

Участь громадських організацій у нормотворчості може здійсню-

ватися двома шляхами:

а) делегуванням їм нормотворчих повноважень;

б) санкціонуванням актів, прийнятих

цими організаціями.

Делегування нормотворчих повноважень повинно мати тимчасовий

характер і відбуватися відповідно до встановленої законом процедури.

§ 2. Стадії створення нормативно-

правових актів

Процес видання нормативно-правових актів складається із сукуп-

ності послідовних організаційних дій та етапів, які регулюються кон-

ституційними та іншими правовими нормами.

1. Прийняття рішення про підготовку проекту нормативного

акта. Ця стадія розпочинається з прийняття відповідного рішення про

необхідність підготовки проекту нормативного акта. Це право належить

суб’єктам нормотворчої ініціативи, як

індивідуальним, так і колектив-

ним. Що стосується законів, то право законодавчої ініціативи належить

Президенту України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів

України і виявляється у поданні на розгляд Верховної Ради законопро-

ектів або винесенні на розгляд парламенту будь-якого питання, що

потребує законодавчого вирішення.

277

Розділ 16. Нормативно-правові акти

2. Підготовка тексту проекту нормативного акта. Прийняття будь-

якого нормативно-правового акта потребує відповідних підготовчих дій:

визначення кола фахівців, що працюватимуть над проектом, створення

робочої групи з його підготовки, з’ясування громадської думки відносно

потреб і напрямків правового регулювання тощо. Під час підготовки

тексту нормативного акта можуть використовуватися галузевий та відо

мчий підходи, залучатися фахівці певного профілю. Можливі економіч-

ні, політичні, соціальні та юридичні наслідки прийняття кожного нор-

мативного акта мають прогнозуватися заздалегідь. Необхідно також

ураховувати і майбутні фінансові витрати. Кінцевим результатом цих

дій є внесення проекту нормативного акта на розгляд уповноваженого

органу, для якого реалізація відповідної ініціативи є обов’язковою.

3. Обговорення, узгодження та доопрацювання проекту норматив-

ного акта. Остаточному прийняттю нормативно-правового акта пере-

дує його обговорення і погодження на засіданні колегіального нормо-

творчого органу або за його межами. Обговорення є попереднім озна-

йомленням з текстом нормативного акта, його змістом і структурою.

Це може здійснюватися з широким залученням зацікавлених осіб

, а в

окремих випадках і всього населення держави. Форми обговорення

можуть бути різними, а саме: дорадчі збори, розширені засідання під-

готовчих комісій, обговорення проекту в пресі, на радіо, телебаченні,

експертне рецензування проекту відомими науково-дослідними та на-

вчальними установами, одержання відзивів і висновків міжнародних

незалежних експертів, неурядових громадських організацій тощо.

Для найповнішого врахування громадської думки найбільш важ-

ливі законопроекти бажано виносити на всенародне обговорення,

особливо тоді, коли вони стосуються реалізації прав і свобод людини,

законних інтересів громадян та їх об′єднань. Для цього проекти слід

оприлюднювати в засобах масової інформації різних рівнів.

Після одержання зауважень і пропозицій від зацікавлених установ,

які

за напрямком своєї діяльності безпосередньо або опосередковано

пов’язані з реалізацією конкретного нормативного акта, відбувається

додаткове узгодження його проекту. Остаточне доопрацювання про-

екту здійснюється відповідною робочою групою або підготовчою ко-

місією, яка враховує пропозиції і зауваження, що надійшли внаслідок

узгодження, забезпечує його редагування.

Певні особливості характерні для обговорення законопроектів, де

передбачається два і більше читань. Відповідно до Регламенту Верховної

Ради в Україні на першому читанні заслуховується доповідь ініціатора

278

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

законопроекту Далі відбувається офіційне обговорення, в перебігу яко-

го зауваження і пропозиції фіксуються для врахування їх відповідаль-

ними за підготовку законопроекту органами. За результатам обговорен-

ня законопроект відхиляється, ухвалюється або повертається на доопра-

цювання, після чого у встановлений строк відбувається його розгляд

у другому, а якщо це необхідно, і в третьому

читанні.

4. Прийняття нормативно-правового акта. Нормативні акти видають-

ся уповноваженим державним органом, який може бути як одноособовим,

так і колегіальним. Відповідно нормативний акт приймається рішенням

більшості колегіального органу шляхом голосування або підписання відпо-

відальною особою одноособового державного органу. Що стосується за-

конів України, то після обговорення закони ухвалюються більшістю голосів

від конституційного складу парламенту, крім випадків, передбачених Кон-

ституцією України. Конституційні закони ухвалюються кваліфікованою

більшістю голосів — 2/3 від конституційного складу Верховної Ради.

Законопроект підписує Голова Верховної Ради України і невідклад-

но направляє його Президентові України. Президент України протягом

15 днів після одержання закону має підписати і офіційно оприлюднити

його або повернути зі

своїми вмотивованими зауваженнями та пропо-

зиціями до Верховної Ради на повторний розгляд (накласти вето).

5. Оприлюднення та набрання чинності. Нормативні акти набира-

ють чинності після їх офіційного оприлюднення. Закони України на-

бирають чинності через 10 днів після їх оприлюднення в офіційно

встановлених джерелах: газеті «Голос України», журналах «Офіційний

вісник України», «Відомості Верховної

Ради України». У постанові

про введення закону в дію можуть бути передбачені інші строки на-

брання законом юридичної сили, але не раніше дня оприлюднення.

Нормативні акти місцевої адміністрації і місцевих органів влади

оприлюднюються в місцевій пресі; відомчі нормативні акти оприлюд-

нюються у відповідних бюлетенях та джерелах, доступних для заці-

кавлених

органів і осіб.

§ 3. Поняття та ознаки нормативно-

правового акта

Нормативно-правовий акт — це офіційний письмовий документ,

прийнятий уповноваженими суб’єктами нормотворчості у визначених

законом порядку і формі, який містить норми права.

279

Розділ 16. Нормативно-правові акти

Нормативні акти є різновидом юридичних актів. До найбільш по-

ширених видів юридичних актів поряд з нормативними відносять та-

кож: акти застосування норм права (акти державних та інших уповно-

важених організацій, посадових осіб, які містять державно-владні,

персоніфіковані рішення з конкретних юридичних справ — вирок суду,

наказ про призначення на посаду); інтерпретаційні акти

(акти тлума-

чення норм права, які роз’ясняють зміст юридичних норм, як, напри-

клад, постанова Пленуму Верховного Суду України «Про деякі питан-

ня застосування законодавства про відповідальність за ухилення від

сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів»); акти реаліза-

ції прав і обов’язків (акти-документи, які закріплюють автономні рі-

шення окремих суб’єктів права — індивідуально-правові договори,

правочини).

Відмінності нормативного акта від інших видів юридичних актів

полягають в такому:

1) нормативний акт містить загальнообов’язкові правила поведінки

(норми), в той час як акт застосування норм права містить індивідуально-

конкретні приписи, а інтерпретаційний акт — роз’яснення змісту і меж

дії норм

права;

2) вимоги нормативного акта стосуються всіх суб’єктів, які опиня-

ються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм

права адресується конкретним особам чи організаціям і є обов’язковим

до виконання тільки ними. Інтерпретаційний акт адресується суб’єктам,

які застосовують норми права, що роз’ясняються;

3) нормативний акт регулює певний

вид суспільних відносин, а акт

застосування норм права — конкретну життєву ситуацію. Інтерпре-

таційний акт не змінює зміст правового регулювання, а тільки допо-

внює його роз’ясненнями норм права;

4) нормативний акт діє тривалий час и не вичерпує себе фактами

його застосування; дія акта застосування норм права закінчується

у зв’язку з

припиненням існування конкретних правовідносин; інтер-

претаційний акт діє тільки разом з нормативним актом, приписи

якого роз’яснюються, і має допоміжне значення.

Для нормативно-правових актів характерні такі специфічні ознаки:

1) вони мають правоутворююче призначення, тобто оформлюють

встановлення, зміну, доповнення, скасування норм права;

2) приймаються тільки нормотворчими суб’єктами і в межах їх

компетенції. В Україні такими суб’єктами є: народ України, Верховна

Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, мініс-

280

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

терства, інші органи і посадові особи, визначені Конституцією та за-

конодавством України;

3) розробляються і приймаються з додержанням особливої нормо-

творчої процедури, основними стадіями якої можуть бути нормотвор-

ча ініціатива, розроблення, розгляд, обговорення проектів нормативних

актів, прийняття та введення їх у дію;

4) ухвалюються у формах, визначених для кожного з них Кон

ституцією і законами України (Верховна Рада України приймає

закони, Президент України — укази, Кабінет Міністрів України —

постанови).

Нормативний акт як офіційний письмовий документ повинен від-

повідати певним вимогам.

По-перше, це стосується його структури і офіційних реквізитів.

Нормативний акт, як правило, складається з таких структурних еле-

ментів, як преамбула (містить

інформацію про причини, умови, мету

прийняття акта, принципи його дії), розділи, глави, статті, пункти,

підпункти статей. Кодифіковані нормативні акти поділяються на за-

гальну і особливу частини. Загальна частина містить норми-принципи,

дефініції, загальні положення тощо, а особлива — норми, які визна-

чають вид і міру можливої або необхідної поведінки, міру юридичної

відповідальності

, спеціалізовані приписи. Назва нормативного акта

вказує на орган, який його видав, вид акта, предмет регулювання. На-

прикінці нормативного акта розміщуються дата і місце його прийнят-

тя, а також підпис відповідальної посадової особи. Засвідчення (скрі-

плення підписом) офіційних текстів нормативних актів в Україні здій-

снюється щодо законів України — Президентом України, постанов

Кабінету Міністрів — прем’єр-міністром України, рішень органів

місцевого самоврядування — головами місцевих рад.

По-друге, нормативно-правові акти підлягають обов’язковій дер-

жавній реєстрації та обліку. В Україні існує Єдиний державний реєстр

нормативних актів, до якого включаються чинні, оприлюднені та не-

оприлюднені, в тому числі з обмежувальними грифами, закони України,

постанови

Верховної Ради України, укази і розпорядження Президен-

та України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів

України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів ви-

конавчої влади, органів адміністративно-господарського управління та

контролю, зареєстровані в Міністерстві юстиції України, нормативні

акти Національного банку України, міжнародні договори України.

Нормативні акти міністерств та інших центральних

органів виконавчої