Бовтеев С.В.и др. Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс)

Подождите немного. Документ загружается.

261

разработка методологии и основных принципов ценообразо-•

вания и сметного нормирования в строительстве, в том числе

внедрение и совершенствование новой сметно-нормативной

базы;

издание нормативных правовых актов и рекомендаций в •

установленной сфере деятельности, а также разъяснение по-

ложений указанных документов;

разработка порядка рассмотрения территориальных и специ-•

ализированных сборников по ценообразованию и сметному

нормированию в строительстве, а также их регистрация;

организация мониторинга и анализа ценообразующих фак-•

торов строительной продукции, утверждение индексов из-

менения стоимости строительно-монтажных, ремонтно-

строительных, проектных и изыскательских работ,

согласование индивидуальных сметных норм, расценок и

индексов, используемых при определении сметной стоимо-

сти зданий и сооружений, строительство которых осущест-

вляется за счет средств федерального бюджета;

определение стоимости одного кв. метра жилья, используе-•

мой при расчете средств федерального бюджета, направля-

емых на приобретение жилья для удовлетворения государ-

ственных нужд;

методическое руководство работой органов и служб по це-•

нообразованию в строительстве в регионах России и коорди-

нация их деятельности.

Согласно п. 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 Феде-

ральное Агентство по строительству и ЖКХ является федераль-

ным органом исполнительной власти, осуществляющим в уста-

новленной сфере деятельности правоприменительные функции,

уполномоченным на издание в пределах своей компетенции

индивидуальных правовых актов. Таким образом, разъяснения

по частным вопросам в строительной сфере, обеспечению со-

ответствия отраслевых сметных нормативов и территориальных

норм, вводимых в действие органами исполнительной власти

регионов, государственным элементным сметным нормам и

действующей методологии сметного нормирования, осущест-

вления государственной экспертизы градостроительной, пред-

проектной и проектной документации, ценообразования и смет-

ного нормирования, сметных нормативов и индексов, имеющих

ограниченную область применения, а также информационно-

Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками

262

разъяснительная работа по вопросам применения действующих

методических документов в сфере ценообразования в строи-

тельстве осуществляет ФА по строительству и ЖКХ. Данная

работа ведется путем издания индивидуальных правовых актов,

не содержащих правовых норм и не требующих государствен-

ной регистрации в Министерстве юстиции России, а также ре-

комендательных писем.

Соответствующими государственными структурами ведет-

ся большая работа по изданию нормативно-методических и

информационно-аналитических документов, которые использу-

ются, в том числе при установлении стоимостных показателей в

рамках формирования и размещения государственного заказа.

В целях обеспечения методологического единства строитель-

ного ценообразования на всей территории страны и в связи с вве-

дением новой сметно-нормативной базы, ФА по строительству

и ЖКХ осуществляется работа по регистрации сборников тер-

риториальных единичных расценок для определения стоимости

строительных работ, подготовленных в регионах. Для регистра-

ции сборников необходимо прохождение экспертизы Федераль-

ного центра ценообразования в строительстве и промышленно-

сти строительных материалов.

В начале 2006 года ФГУ «Федеральный центр ценообразова-

ния в строительстве и промышленности строительных материа-

лов» подготовил и издал несколько информационно-справочных

сборников в сфере ценообразования и сметного нормирования:

«Межрегиональный сборник коэффициентов пересчета смет-

ной стоимости строительно-монтажных работ по субъектам Рос-

сийской Федерации из федерального в территориальный базис-

ный (01.01.2000) уровень цен с учетом дополнений и изменений

по состоянию на 01.01.2006 Выпуск 2»;

«Межрегиональный сборник индексов пересчета сметной сто-

имости строительно-монтажных работ по субъектам Российской

Федерации за IV квартал 2005 года, а также текущих цен и индек-

сов к ФЕР-2001 по основным строительным ресурсам»;

«Сборник индексов пересчета сметной стоимости строительно-

монтажных работ по федеральным округам в разрезе субъектов

Российской Федерации за IV квартал 2005 года».

Вышеуказанные сборники были подготовлены на основании

данных региональных органов по ценообразованию в строитель-

стве. Издания рекомендуются для составления сметной докумен-

Глава 3

263

тации, общеэкономических расчетов, подготовки тендерной до-

кументации и укрупненных расчетов стоимости строительства,

капитального ремонта и реконструкции, финансируемых с при-

влечением средств федерального бюджета, а также внебюджет-

ных источников финансирования.

Для обеспечения мониторинга цен на наиболее значимые то-

вары и услуги можно использовать данные органов государствен-

ной статистики. Государственная служба статистики ведет регу-

лярное наблюдение за уровнем цен на жилье.

В ряде отдельных случаев для обоснованного формирования

стоимостных параметров государственного заказа приходится

обращаться к помощи оценочных фирм. И хотя сфера государ-

ственного заказа не относится к обязательным случаям про-

ведения оценки, перечисленным в ст. 8 Федерального закона

от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Россий-

ской Федерации», при возникновении ряда ситуаций она может

понадобиться. Под оценочной деятельностью понимается дея-

тельность субъектов оценочной деятельности, направленная на

установление в отношении объектов оценки рыночной или иной

стоимости.

Под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наи-

более вероятная цена, по которой данный объект оценки может

быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, ког-

да стороны сделки действуют разумно, располагая всей необхо-

димой информацией, а на величине цены сделки не отражаются

какие-либо чрезвычайные обстоятельства. При этом:

одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а •

другая сторона не обязана принимать исполнение;

стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и •

действуют в своих интересах;

объект оценки представлен на открытом рынке посредством •

публичной оферты, типичной для аналогичных объектов

оценки;

цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за •

объект оценки, принуждения к совершению сделки в отно-

шении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

платеж за объект оценки выражен в денежной форме.•

При обосновании цен в рамках размещении государственно-

го заказа на выполнение научно-исследовательских и опытно-

конструкторских работ используются расчеты расходов на оплату

Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками

264

труда научных работников. Для обоснования затрат на проведе-

ние научных работ претендентами на получение государственно-

го заказа составляется калькуляция.

Работа над подготовкой плана государственных закупок тес-

но связана с бюджетным процессом и является его составной

частью. В рамках финансового планирования большое значение

имеет уровень достоверности и научной обоснованности про-

гноза социально-экономического развития. Для планирования

государственных закупок наибольшее значение имеют ценовые

показатели. В составе прогноза к ним относятся: индекс потре-

бительских цен, индекс тарифов на отдельные виды продук-

ции и услуг, индекс цен в капитальном строительстве, включая

строительно-монтажные работы, показатели финансового балан-

са, индекс цен производителей.

Для общего повышения эффективности функционирования

системы государственных закупок большое значение имеет сни-

жение рисков. Под риском понимается вероятность (угроза) не-

выполнения или ненадлежащего выполнения государственного

или муниципального заказа, которое может повлечь возникнове-

ние финансовых потерь бюджетной системы или нанесения ино-

го ущерба интересам государства или местного самоуправления.

Возникновение рисков связано с неопределенностью условий

выполнения государственного или муниципального заказа. Все

виды рисков в сфере государственных закупок можно услов-

но разделить на 2 большие группы. К первой группе будут от-

носиться общие риски, которые практически в равной степени

распространяются на всех участников процесса государственных

закупок. Возможности их влияния на снижение степени таких ри-

сков крайне малы. Факторы, определяющие степень такого риска,

носят по преимуществу объективный характер. Государственные

(муниципальные) заказчики и исполнители контрактов не могут

оказывать на них существенного влияния. К числу таких рисков

относятся: политический, экологический, инфляционный, конъ-

юнктурный и некоторые другие.

Действительно на возможность и результативность надлежа-

щего выполнения государственного заказа могут повлиять воз-

можные политические кризисы, возникновение общественных

волнений, акций гражданского неповиновения, вооруженных

конфликтов, природные бедствия и катастрофы. Как правило, в

государственных и муниципальных контрактах риски возникно-

Глава 3

265

вения таких явлений относятся к обстоятельствам непреодолимой

силы. Стороны не несут ответственности за неисполнение своих

обязательств в результате возникновения этих обстоятельств. Ин-

фляционные и конъюнктурные риски связаны с возможностью

увеличения или уменьшения темпов роста цен, а также резки-

ми изменениями ситуации на рынке товаров и услуг (рост цен

на строительные товары и нефтепродукты, повлекших необхо-

димость корректировки расходной части бюджетов). Подобные

риски возрастают при выполнении государственных заказов,

имеющих длительный срок реализации, например, строительстве

сложных инфраструктурных сооружений (мосты, каналы, тонне-

ли и пр.), кораблей, самолетов и иных объектов.

К другой группе относятся специфические риски. Они по

большей части лежат в сфере субъективной деятельности лю-

дей, и поэтому ими можно управлять. К такого рода рискам

относятся: структурные, финансовые, коммерческие, отрасле-

вые, региональные, временные и некоторые другие. Например,

структурные риски связаны с резкими, необоснованными изме-

нениями в соотношении способов размещения заказов, прежде

всего конкурсных и неконкурсных. Известно, что риски невы-

полнения или ненадлежащего выполнения заказа возрастают

при проведении конкурсных процедур. В то же время именно

эти процедуры позволяют получить ощутимую экономию бюд-

жетных средств. Финансовые риски связаны с вероятностью

невозвращения аванса, уплаченного исполнителю заказчиком, а

также невозможностью качественного выполнении заказа из-за

резкого снижения цены контракта (иногда до уровня себестои-

мости или даже ниже его) по итогам торгов. Например, такая

форма как аукцион предполагает изменение (понижение) цены

закупки от начального уровня. При такой процедуре выбора по-

бедителя качественное исполнение заказа возможно при усло-

вии изначального завышения цен.

Коммерческие риски являются отражением уровня конкурен-

ции на рынке. В частности, государственный заказ на приобре-

тение, например, сложного вида технологического или диагно-

стического оборудования может оказаться неэффективным, из-за

того, что в период исполнения заказа на рынке появится новый

вид аналогичного оборудования, с более совершенными харак-

теристиками и менее высокой ценой. Отраслевые риски опреде-

ляются спецификой развития конкретного сектора экономики.

Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками

266

Например, в условиях беспрецедентного роста мировых цен на

нефтепродукты весной 2006 года, увеличиваются риски того, что

поставщики топлива, заключившие контракты с государственны-

ми заказчиками в начале года, могут не обеспечить его поставки

по определенным ранее ценам во второй половине года. Высоки

отраслевые риски и там, где предметом государственного заказа

является сложное оборудование, требующее последующего регу-

лярного технического обслуживания.

Региональные риски связаны с неустойчивостью развития

отдельных территорий или городов страны. Выполнение на их

территории государственных заказов может быть сопряжено

с их последующей неоплатой (из-за дефицитности бюджетов)

или невозможностью завершения из-за возникновения различ-

ных административных барьеров. Временные риски опреде-

ляются тем, что в ряде случаев при определении условий кон-

тракта закладываются необоснованные сроки его выполнения.

Государственные заказчики, как правило, заинтересованы в сни-

жении этих сроков, например, чтобы приурочить сдачу какого-

нибудь объекта к юбилейной дате, приезду руководства стра-

ны, иностранных делегаций и прочим событиям политической

важности.

Для снижения степени рисков необходимо их регулирование.

К числу основных мер по регулированию рисков относятся:

выявление и систематизация рисков;•

мониторинг рисков;•

определение системы критериев и способов анализа рисков;•

подготовка и осуществление мероприятий по снижению ри-•

сков.

Большое внимание следует уделять анализу рисков. В рам-

ках качественного анализа следует определить все возможные

виды рисков, связанных с размещением и реализацией заказа.

Выявляются факторы риска и его потенциальные области. Бо-

лее глубокий анализ рисков может позволить установить коли-

чественные параметры рисков. Они определяются с помощью

статистических методов, анализа целесообразности затрат, ме-

тодов экспертных оценок и использования аналогов. В плане

снижения рисков можно отметить такие направления работы,

как повышение квалификационных требований к участникам

процедур закупок, ведение реестра недобросовестных постав-

щиков, улучшение качества технического надзора и приемки

Глава 3

267

продукции (работ, услуг), страхование ответственности испол-

нителя государственного заказа, предоставление исполнителем

гарантий. Важное внимание необходимо уделять анализу и про-

верке конкурсных предложений на реальность их исполнения.

Существенное позитивное влияние на борьбу с недобросовест-

ными участниками процесса государственных закупок может

оказать установление пределов изменения цены и осуществле-

ние общего контроля за уровнем цен.

Обобщающим показателем функционирования системы го-

сударственного является ее эффективность. В общем виде эф-

фект от размещения заказа определяется: экономией бюджетных

средств, структурой государственных закупок, длительностью и

трудоемкостью процедур государственных закупок, стоимостью

процедур, качеством продукции (работ, услуг), произведенной

в рамках выполнения заказа. Критериями качества размещения

заказов могут считаться: результативность (степень достижения

целей и решения задач), удовлетворенность результатами разме-

щения заказа (отсутствие жалоб, хорошие отзывы потребителей

и т.п.) и эффективность. В целях оценки эффективности разме-

щения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государ-

ственных нужд, Минэкономразвития России подготовлены мето-

дические рекомендации (письма от 02.06.2000 № АС-751/4-606

и от 23.03.2003 № АШ-815/05), которые содержат методы расче-

та эффективности расходования бюджетных средств на основе

цен на продукцию, предложенных участниками конкурсов. Они

предназначены для использования, как государственными заказ-

чиками, получающими средства федерального бюджета и вне-

бюджетных источников финансирования, так и заказчиками –

получателями средств из региональных и местных бюджетов

и внебюджетных источников финансирования, осуществляю-

щих закупки продукции для государственных и муниципальных

нужд.

В общем виде под эффективностью понимают результатив-

ность процесса, определяемые как отношение эффекта, резуль-

тата к затратам, расходам, обусловившим, и обеспечившим его

получение. Для оценки эффективности проведения конкурсов на

размещение заказов на поставки товаров для государственных

нужд могут использоваться следующие показатели:

снижение расхода бюджетных средств;•

сравнительная эффективность.•

Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками

268

Снижение расхода бюджетных средств в результате прове-

дения конкурса на размещение заказа на поставку продукции

(∆Ц

бюд

) может рассчитываться по формуле:

ΔЦ

бюд

= Ц

бюд

– Ц

кон

– З

кон

, (3.13.1.)

где Ц

бюд

– начальная цена контракта;

кон

– цена заключенного контракта;

кон

– затраты заказчика на проведение конкурса.

Эффективность расходования бюджетных средств (Э

бюд

) мож-

но рассчитать по формуле:

ΔЦ

бюд

______

; (3.13.2.)

бюд

Сравнительная эффективность проведения конкурсов на

размещение заказов на поставки товаров для государственных

нужд может определяться на основе сопоставления цены това-

ра, закупленного на конкурсе (контрактной цены), со следую-

щими ценами, которые должны быть сопоставимы по условиям

поставки:

средней ценой товара, предложенной поставщиками;•

среднерыночной ценой товара;•

контрактной ценой товара на предыдущем конкурсе.•

Сравнительная эффективность, рассчитанная по 1-му вариан-

ту относительно средней цены товара, предложенной поставщи-

ками, отражает результативность конкурса в пределах его участ-

ников. Во всех случаях она должна быть положительной, то есть

контрактная цена товара не может превышать среднюю цену.

Сравнительная эффективность, рассчитанная по 2-му варианту

относительно среднерыночной цены, применяется в случаях, ког-

да продукция носит массовый характер и имеется в свободной

продаже. Сравнительная эффективность, рассчитанная по 3-му

варианту относительно предыдущего конкурса, характеризует

динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом

контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с

учетом инфляции относительно контрактной цены товара по ре-

зультатам проведенного конкурса, эффективность которого рас-

считывается.

Глава 3

269

Сравнительная эффективность проведения конкурса на разме-

щение заказа на поставку конкретного товара (Э) рассчитывается

с помощью следующей формулы:

ср

– Ц

Э =

_______

; (3.13.3.)

где Ц

ср

– цена товара, с которой сравнивается контрактная цена

(1-й вариант – средняя цена товара, предложенная поставщика-

ми; 2-й вариант – среднерыночная цена товара; 3-й вариант – кон-

трактная цена товара на предыдущем конкурсе);

– контрактная цена товара по результатам проведенного

конкурса.

В качестве средней цены товара, предложенной поставщика-

ми, принимается средневзвешенная величина цен, предложенных

всеми поставщиками – участниками конкурса. В случае равен-

ства предлагаемых ими объемов поставок вместо средневзвешен-

ной применяется среднеарифметический расчет цены.

Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками

270

ГлаВа 4

Подрядные торги

4.1. Особенности организации и проведения подрядных

торгов

Закупка строительных, ремонтных, реставрационных работ

для государственных или муниципальных нужд организуется в

форме подрядных торгов.

Подрядные торги на реставрационные, проектные и изыска-

тельские работы проводятся, как правило, в форме конкурса. Под-

рядные торги на строительство, реконструкцию и капитальный

ремонт объектов капитального строительства должны проводить-

ся только в форме аукциона. Исключение составляют только тор-

ги на указанные работы на объектах технически сложных, особо

опасных и на искусственных дорожных сооружениях (например,

мосты, тоннели, путепроводы, эстакады). На этих объектах торги

могут проводиться и в форме конкурса. В форме аукциона следу-

ет проводить торги не только на капитальный, но на другие виды

ремонтов, например, текущий.

В связи с особенностями строительного производства, а также

с тем, что исторически подрядные торги в Российской Федерации

стали проводить с первой половины 90-х годов, а размещение за-

казов на иные виды продукции началось практически с 1997 года

после выхода известного Указа Президента РФ № 305 – в прак-

тике проведения и организации подрядных торгов выработались

отличающие их особенности.

Подготовка подрядных торгов начинается задолго до начала

строительства. Торгам предшествует выбор контрактной стратегии.

Любая деятельность человека по изменению окружающего

мира, в том числе и строительная, может быть разбита на так