Бездомность в современной России: Материалы Всероссийской студенческой конференции

Подождите немного. Документ загружается.

121

неустановленным гражданством. Нужно создавать цивилизованные

механизмы для получения этими лицами бесплатной медицинской

помощи.

2. Создание условий для развития личности и для реализации

функций государственных органов

Созданию таких условий на наш взгляд будут способствовать пред-

ложения по реформированию порядка регистрации граждан по месту

пребывания и жительства в сторону приближения его к уведомитель-

ному принципу.

Необходимо упрощение порядка регистрационного учета посред-

ством введения действительно уведомительной процедуры регистра-

ции путем извещения соответствующих органов, без необходимости

предоставления документов, подтверждающих право проживания в

конкретном жилом помещении. Регистрирующим органам следует пря-

мо запретить осуществлять проверку документов, предоставленных

при регистрации. Регистрация по месту жительства или пребывания

должна осуществляться непосредственно при обращении граждани-

на, без необходимости подавать свой паспорт и ожидать принятия ре-

шения по заявлению о регистрации. Любые сборы, косвенным обра-

зом вводящие взимание платы за регистрацию, должны быть отменены.

Пребывание в любой части страны должно стать свободным, без како-

го бы то ни было разрешения властей.

3. Выработка стратегии экономического, социального, поли-

тического развития страны

В рамках разработки такой стратегии государству необходимо спла-

нировать меры, направленные на либерализацию получения граждан-

ства и упрощение системы выдачи паспортов. Процедура выдачи заг-

ранпаспорта должна быть существенно упрощена и сведена к выдаче

документа по требованию гражданина без всякого бюрократизма и

освидетельствования. Различные сборы при уведомлении о перемене

места жительства или получении документа, удостоверяющего лич-

ность гражданина РФ за рубежом, также стоит упразднить.

Разумным является упрощение процедуры получения российского

гражданства для иностранных мигрантов. Это будет способствовать

их социализации, а имеющим необходимое образование даст возмож-

ность подняться на более высокую квалификационную ступень. Важ-

но также облегчить получение российского гражданства лицам без

гражданства (не располагающим никакими документами) или имею-

щим старые советские паспорта.

В результате подобных преобразований в России завершилось бы

создание единого рынка труда. Возникло бы единое правовое простран-

ство для граждан. Это облегчило бы жизнь граждан, повысив их заин-

122

тересованность в экономической миграции. Для национального хозяй-

ства описанные меры дали бы больше рабочих рук, во многом изба-

вив работодателей от затратных поисков необходимых профессио-

налов. Улучшились бы условия воспроизводства рабочей силы.

Распространение единого правового статуса гражданина на всю

территорию страны снизило бы коррупцию в государственных орга-

нах. Уменьшились бы расходы граждан, проживающих и работаю-

щих на новых местах, что положительно отразилось бы на их потре-

бительской активности. Реформирование существующей

паспортной и регистрационной системы в целом позитивно повлия-

ло бы на движение и сбыт товаров, инвестиционную активность пред-

приятий. Противоречие между свободным движением товаров и ка-

питалов на рынке при прикреплении трудовых ресурсов к местам

формального проживания оказалось бы снято. В стране образовался

бы нормальный рынок труда.

Таким образом, реализация перечисленных предложений мог-

ла бы содействовать выполнению перечисленных задач государ-

ственного управления и способствовать повышению его эффек-

тивности.

Из материалов сборника: Паспортно-регистрационная система

Российской Федерации. Анализ эффективности: Основные положения

/ Под ред. Б. Л. Панича, Е. В. Ринн. — СПб, 2009

Здесь считаем важным заметить, что существующая паспорт-

ная система оказывается не только неспособной к контролю над пре-

ступностью и её профилактикой, но и обнаруживает своё сдержи-

вающее влияние на развитие многих областей общественной и

государственной жизни. Сегодня становится очевидно, что хозяй-

ственно-экономические интересы вошли в противоречие с «охрани-

тельной» функцией системы «прописки-регистрации», а в условиях

кризиса ситуация лишь усугубляется, поскольку регистрация пре-

пятствует развитию экономики, ограничивая мобильность рабочей

силы. (См. разделы Аналитического отчета, посвященные другим

сферам общественной жизни). Если обратиться к истории, то мож-

но увидеть, что, чем интенсивнее происходило развитие рыночных

отношений в той или иной стране, тем быстрее шел процесс отказа

от обязательных внутренних паспортов и развивался переход к ле-

гитимационной системе, когда для удостоверения личности доста-

точно любого документа (См. раздел «Исторический обзор регист-

рационной и паспортной системы»).

123

Обзор рекомендаций экспертов

по совершенствованию паспортно-

регистрационной системы Российской

Федерации

И.З. КАРЛИНСКИЙ, консультант по социально-

правовым вопросам РБОО «Ночлежка»

Составляющие настоящий отчет экспертные заключения однознач-

но свидетельствуют о том, что существующая паспортно-регистраци-

онная система не соответствует своему основному предназначению –

созданию условий для реализации гражданами прав и свобод, а также

исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами и го-

сударством, является препятствием на пути повышения экономичес-

кой активности и мобильности населения, тормозит развитее эконо-

мики, отрицательно сказывается на и без того непростой

демографической ситуации, порождает коррупцию и другие преступ-

ления, стигматизирует значительные по численности группы населе-

ния, неэффективна в качестве инструмента государственного учета,

планирования и управления.

В связи с этим особое внимание следует обратить на рекоменда-

ции экспертов — авторов отчета. В обобщенном виде их можно разде-

лить на рекомендации по совершенствованию:

— паспортной системы с целью максимально широкого докумен-

тирования населения документами, удостоверяющими личность;

— системы регистрационного учета граждан по месту и пребы-

вания по месту жительства с целью создания возможности регист-

рационного учета граждан, не имеющих места жительства и места

пребывания;

— законодательства, регулирующего вопросы выселения граждан;

— иного законодательства в части, регулирующей порядок досту-

па граждан к механизмам реализации социальных, экономических,

политических, культурных и иных прав, а также к механизмам испол-

нения установленных законом обязанностей, с целью исключения вли-

яния наличия либо отсутствия места жительства (места пребывания)

и, как следствие, регистрации по месту жительства и по месту пребы-

вания на возможность реализации гражданами прав, снижения зат-

ратности и уменьшения коррупционной емкости бюрократической си-

стемы;

124

— законодательства о гражданстве;

— технологии документооборота;

— правоприменительной практики.

1. Рекомендации по совершенствованию паспортной системы

1.1. Документы, удостоверяющие личность граждан России

Дальнейшее хозяйственное развитие России требует качественных

перемен: отказа от внутренних паспортов с заменой их удостоверени-

ями личности (документами, подтверждающими только личность граж-

данина, без указания семейного положения, адреса регистрации и про-

чей приписной информации: региона выдачи документа, территории

постановки на военный учет). Процедура выдачи загранпаспорта дол-

жна быть существенно упрощена, сводясь к выдаче документа по тре-

бованию гражданина без всякого бюрократизма и освидетельствова-

ния.

1.2. Документы, удостоверяющие личность лиц, гражданская

принадлежность которых не определена

Необходимо дополнить систему удостоверений личности докумен-

том, который удостоверял бы личность человека, гражданская принад-

лежность которого не установлена. В настоящее время такое лицо не

может быть документировано. Паспорт гражданина России не может

быть выдан ему, ибо не установлена принадлежность к гражданству

России. Вид на жительство, который оформляется и выдается лицам

без гражданства, также не может быть ему оформлен и выдан, так как

его статус как лица, не имеющего никакого гражданства, также не оп-

ределен. Такой документ необходим, например, лицам, которым для

подтверждения принадлежности к российскому гражданству необхо-

димо установить имеющий юридическое значение факт постоянного

проживания на территории России по состоянию на 6 февраля 1992

года. Не имея удостоверяющего личность документа, человек не мо-

жет обратиться в суд с заявлением об установлении имеющего юриди-

ческое значение факта, не установив в судебном порядке этот факт,

он не может получить российский паспорт. Образуется замкнутый круг.

1.3. Документы, удостоверяющие личность лица без гражданства

Необходимо также дополнить эту систему документом, удостове-

ряющим личность не имеющего места жительства лица без граждан-

ства, для которого Россия является страной домициля. Сегодня доку-

ментом, удостоверяющим личность лица без гражданства на

территории России, является вид на жительство, который оформляет-

ся и выдается подразделениями миграционной службы по месту жи-

тельства. Не имеющее места жительства лицо без гражданства не

может получить этот документ, а документа, который удостоверял бы

125

личность не имеющего места жительства лица без гражданства рос-

сийским законодательством не предусмотрено.

2. Рекомендации по совершенствованию системы регистраци-

онного учета граждан по месту пребывания и по месту житель-

ства

2.1. В Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан

Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пре-

бывания и жительства в пределах Российской Федерации» и подза-

конные акты должны быть введены нормы, предусматривающие меха-

низм регистрационного учета не имеющих места жительства и места

пребывания граждан, обеспечивающий возможность их эффективно-

го учета на соответствующих территориях. Оптимальным решением

этого вопроса может быть регистрационный учет таких граждан по

месту фактического проживания при определении понятия «место

фактического проживания» как муниципального образования, на тер-

ритории которого гражданин фактически проживает.

2.2. Дальнейшее хозяйственное развитие России требует качествен-

ных перемен: регистрация должна стать быстрой и уведомительной,

путем извещения соответствующих органов, без необходимости пре-

доставления документов, подтверждающих право проживания в конк-

ретном жилом помещении, без внесения в документы отметок о месте

проживания.

Регистрация по месту жительства или пребывания должна осуще-

ствляться непосредственно при обращении гражданина, без необхо-

димости сдавать свой паспорт и ожидать принятия решения по заявле-

нию о регистрации. Пребывание в любой части страны должно стать

свободным, без какого бы то ни было разрешения властей.

При подлинно уведомительной системе, ее простоте и доступности

большинство граждан, ныне не имеющих возможности (по разным при-

чинам) регистрации, будут регистрировать свое пребывание/прожива-

ние на той или иной территории Российской Федерации (в частности,

во избежание административной ответственности за проживание без

регистрации), что резко усилит и профилактическую направленность

регистрации (органы внутренних дел будут иметь реальное представ-

ление о пребывании тех или иных граждан на той или иной террито-

рии). Будут ликвидированы основания «исключенности», униженнос-

ти, бесправия «лиц без регистрации» со всеми вытекающими

социальными ограничениями — на медицинскую помощь, на обучение

в учебных заведениях, на социальную помощь и др. Сократится доля

«исключенных» — одной из существенных социальных баз преступно-

сти, алкоголизации, наркотизации и пр.

126

C криминологической точки зрения, наличие возможности

запретить хоть что-нибудь, неизбежно порождает коррупцион-

но опасную ситуацию. Часто наличие запретительных барье-

ров или даже некой запретительно-разрешительной системы

ведет к появлению эксцесса коррупции. То есть коррупцион-

ные взаимоотношения возникают не только как спровоциро-

ванные чиновником, но даже, как и не ожидаемые им. Устра-

нение фактической разрешительности механизма регистрации,

придание ему реально уведомительного характера позволит

существенно уменьшить коррупционную составляющую реги-

страционной системы.

Если говорить о влиянии регистрационной системы на систему де-

мографического учета и на демографическую ситуацию, то переход к

заявительной модели регистрации позволил бы решить большую часть

проблем, которые стоят в этой сфере.

3. Рекомендации, связанные с вопросами выселения граждан

из жилых помещений

Необходимо пересмотреть подходы к вопросам, которые сейчас

разрешаются путем выселения граждан без предоставления других

жилых помещений, разработать, принять и внедрить в практику аль-

тернативные такому выселению меры, в том числе меры социальной

реабилитации.

4. Рекомендации по совершенствования законодательства в ча-

сти, регулирующей порядок доступа граждан к механизмам реа-

лизации социальных, экономических, политических, культурных

и иных прав, а также к механизмам исполнения установленных

законом обязанностей

Все эксперты, принявшие участие в создании этого аналитичес-

кого отчета, отмечают необходимость убрать все связанные с от-

сутствием места жительства или места пребывания и соответству-

ющей регистрации законодательные препоны, которые стоят на пути

граждан к реализации социальных, экономических, политических,

культурных и иных прав, а также к исполнению установленных зако-

ном обязанностей.

В качестве основы для соответствующего нормотворчества мо-

жет быть (с определенными оговорками) взято пенсионное законо-

дательство, учитывающее существование граждан, не имеющих ре-

гистрации по месту жительства или по месту пребывания, и

предусматривающее их пенсионирование по месту фактического

проживания

127

В том числе:

4.1. Необходимым является распространение действия прав граж-

дан на всю территорию страны, а не только на место прописки. Рас-

пространение единого правового статуса гражданина на всю террито-

рию страны снизило бы коррупцию в государственных органах.

Уменьшились бы денежные расходы и затраты времени граждан, про-

живающих и работающих на новых местах, что положительно отрази-

лось бы на их потребительской и производственной активности.

4.2. Необходимо предусмотреть и законодательно закрепить ме-

ханизмы:

— учета не имеющих места жительства и регистрации по месту

жительства граждан в качестве нуждающихся в предоставлении жи-

лых помещений социального найма;

— приобретения не имеющими места жительства и регистрации по

месту жительства гражданами жилых помещений путем ипотечного

кредитования, участия в целевых программах, а также участия в коо-

перативах в жилищной сфере;

— развития жилищного фонда для социальной защиты и предос-

тавления жилых помещений этого фонда с тем, чтобы получение этих

помещений было доступно для бездомных.

В целях формирования на всей территории России единообразных

правил целесообразно эти вопросы урегулировать в федеральном за-

конодательстве.

4.3. Изменить существующие правила государственной регистра-

ции расторжения брака. В соответствии со ст. 32 Федерального закона

от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» го-

сударственная регистрация расторжения брака производится органом

записи актов гражданского состояния по месту жительства супругов

(одного из супругов) или по месту государственной регистрации зак-

лючения брака. В случае отсутствия места жительства у обоих супру-

гов и значительной удаленности места государственной регистрации

брака

, расторжение брака фактически невозможно.

В результате указанное правило влияет на повторную брачность (и

привязанную к ней рождаемость). Невозможность расторгнуть один брак

исключает возможность официального заключения следующего, что,

соответственно, снижает вероятность деторождения в новых союзах.

4.4. Необходимо устранить зависимость оказания медицинской

помощи от наличия регистрации по месту жительства и наличия поли-

са ОМС. Это может достигаться предоставлением медицинским орга-

низациям права выписывать счета государственному заказчику за ока-

занную медицинскую помощь на основании государственного заказа

по установленным тарифам.

128

4.5. Необходимо создать механизмы для получения бесплатной

медицинской помощи иностранными гражданами, лицами без граж-

данства и с неподтвержденным гражданством (в число которых вхо-

дит много российских граждан, которые по разным причинам не могут

подтвердить гражданство).

Для легальных трудовых мигрантов из других государств и иност-

ранных граждан, въезжающих на территорию РФ, необходимо ввести

требование приобретения медицинского страхового полиса при въез-

де в страну. Для нелегальных мигрантов и лиц, не имеющих докумен-

тов, необходимо создать сеть низкопороговых служб, предоставляю-

щих хотя бы минимально необходимый набор медицинских услуг, для

получения которых не требуется предъявлять никаких документов.

4.6. ИНН должен присваиваться в момент оформления свидетель-

ства о рождении, вписываться в него, а затем в паспорт. ИНН не дол-

жен быть привязан к месту проживания или регистрации (такая при-

вязка затрудняет работу налоговых служб, требует дополнительного

персонала для переоформления свидетельств о постановке на учет в

налоговом органе при смене места жительства граждан). Долг законо-

послушного гражданина — платить налоги, эта процедура должна быть

максимально простой. Кроме того, пока нет безусловной идентифика-

ции всех по отпечаткам пальцев или генетическим признакам, нали-

чие пожизненного ИНН может существенно облегчить процедуру иден-

тификации граждан, не имеющих документов.

5. Рекомендации по совершенствованию законодательства о

гражданстве

Целесообразно упростить процедуры получения российского граж-

данства для иностранных мигрантов. Это способствует их социализа-

ции, а для наиболее грамотных станет возможностью подняться на

более высокую квалификационную ступень. Одновременно упрощен-

ная легализация иностранных мигрантов привяжет их к национально-

му рынку как потребителей. Важно также облегчить получение рос-

сийского гражданства лицам без гражданства (не располагающим

никакими документами) или имеющим старые советские паспорта.

6. Рекомендации по совершенствованию технологии докумен-

тооборота

Существует довольно много предложений, как реорганизовать пас-

портно-регистрационную систему с технической точки зрения. Широ-

кое использование электронных форм, способов виртуального обще-

ния с государственным аппаратом позволили бы не только ускорить

ход событий, но и сделали бы саму систему намного более прозрач-

129

ной. Понятно, что это влечет за собой не только переквалификацию

сотрудников системы, но и ее штатное сокращение. Кроме того, это

делает ее гораздо более подверженной контролю, как со стороны со-

ответствующих органов, так и со стороны гражданского общества,

минимизируя коррупциогенные риски.

В вопросе документирования граждан и неграждан России удосто-

веряющими личность документами надо максимально широко исполь-

зовать систему электронного документооборота. Сейчас много време-

ни и средств тратится на пересылку всевозможных справок,

необходимых для установления личности и гражданской принадлеж-

ности документируемого. Переход на систему электронного докумен-

тооборота позволит весьма существенно сократить время и фактичес-

кую стоимость документирования. Исчезнет и пропорциональный

времени, затраченному на путешествия запросов и справок из одного

конца страны в другой и обратно, вторичный негативный «шлейф» (эко-

номический, психологический, правовой), порождаемый проблемами,

с которыми человек без удостоверяющих личность документов стал-

кивается в вопросах реализации своих прав и исполнения обязаннос-

тей. В условиях наличия в системе МВД РФ собственной закрытой (изо-

лированной от сети Интернет) компьютерной системы сохранение

существующего архаичного порядка документооборота выглядит, по

меньшей мере, странно.

К сожалению, вместо перехода на современные технологии, пери-

одическое реформирование паспортно-регистрационной системы сво-

дится лишь к вполне сравнимым по финансовым затратам, но содер-

жательно незначительным изменениям порядка документооборота,

самих документов, их оформления и способов подачи, названия орга-

нов, ведающих регистрацией граждан и оформлением им паспортов.

7. Рекомендации по совершенствованию правоприменитель-

ной практики

7.1. Необходимы просветительские кампании, направленные на

государственных и муниципальных служащих, которые позволят сни-

зить издержки людей без места жительства.

7.2. В случае с системой государственной демографической стати-

стики можно рекомендовать больше опираться на опросные данные и

данные медицинской статистики как на источники демографических

данных.

Из материалов сборника: Паспортно-регистрационная система

Российской Федерации. Анализ эффективности: Основные положения

/ Под ред. Б. Л. Панича, Е. В. Ринн. — СПб, 2009

130

Правила обращения за пенсией, назначения пенсии и пере-

расчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в

соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в

Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обес-

печении в Российской Федерации», утвержденные совместным

постановлением Минтруда РФ и ПФ РФ от 27 февраля 2002 г. №

17/19пб, предусматривают, что под их действие подпадают «граж-

дане Российской Федерации, не имеющие постоянного места

жительства на территории Российской Федерации, при наличии у

них права на пенсию по законодательству Российской Федера-

ции» (п. 2 Правил) и что «Граждане Российской Федерации, не

имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и

места пребывания, подают заявление о назначении пенсии в тер-

риториальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации

по месту своего фактического проживания» (часть третья пункта 6

Правил).

Следует, однако, отметить, что отсутствие законодательного оп-

ределения понятия «место фактического проживания» может поро-

дить неединообразную применительную практику. Предпосылки для

этого содержатся и в упомянутых Правилах. Часть вторая п. 36 Пра-

вил обращения за пенсией предусматривает, что при смене пенсио-

нером места жительства в пределах Российской Федерации пенси-

онное дело пересылается по почте на основании запроса

территориального органа Пенсионного фонда Российской Федера-

ции, подготовленного в соответствии с заявлением пенсионера и

документами о регистрации по новому месту жительства. В том слу-

чае, если пенсионер не зарегистрирован по новому месту житель-

ства или месту пребывания на территории Российской Федерации,

запрос пенсионного дела оформляется на основании личного заяв-

ления пенсионера, в котором следует указать сведения об адресе

места фактического проживания.

Связывая понятие «место фактического проживания» с по-

нятием «адрес», указанная норма теоретически исключает воз-

можность обращения за пенсиями не имеющих места житель-

ства и места пребывания граждан, проживающих вне зданий

(строений), которым в установленном порядке присвоены адре-

са. Отсутствие жалоб бездомных граждан, проживающих вне

мест, имеющих адреса, на невозможность обращения за пенси-

ей из-за отсутствия у фактического места их проживания адре-

са, свидетельствует о том, что на практике эта проблема реша-

ется за счет указания в заявлении какого-либо произвольно

выбранного адреса.