Батяев А.А. Азбука жилья. новый жилищный кодекс от А до Я
Подождите немного. Документ загружается.
141
документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации.
Суд считает очевидным и в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР не
нуждающимся в доказывании то, что с наличием паспорта гражданина Российской
Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и
гражданина, в том числе и конституционных. Так, например, без паспорта
невозможна или, по меньшей мере, затруднена реализация права граждан на
свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории
Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его
территорию (ст. 27 Конституции РФ); права участвовать в управлении делами
государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и
местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ); прав в сфере трудовых,
семейных и гражданско-правовых отношений (ст. ст. 34 - 37, ст. 60 Конституции
РФ); право на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции
РФ) и т.д. Наличием паспорта федеральными законами и подзаконными
нормативными правовыми актами обусловлена возможность вступления в брак,
регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и
пребывания, приобретения авиа- и железнодорожных билетов; совершения
сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной
регистрации; поступления в вузы; приобретения иностранной валюты в обменных
пунктах и т.д.
В соответствии с п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской
Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.
N 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие
14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
Проживание граждан, обязанных иметь паспорта, без паспорта или по
недействительному паспорту в соответствии со ст. 178 КоАП РСФСР является
административным правонарушением, за которое установлена административная
ответственность.
С учетом того, что наличием паспорта обусловлена возможность
реализовывать права граждан, а также того, что получение паспорта не только
право, но и обязанность граждан Российской Федерации, проживающих на ее
территории, любое ограничение права на получение паспорта не может
рассматриваться иначе, как ограничение прав человека и гражданина на
территории Российской Федерации.
То обстоятельство, что выдача паспорта лишь по месту жительства или
пребывания, подтвержденному регистрацией, жестко увязывающая реализацию
гражданином его прав с необходимостью обращения только в определенный
территориальный исполнительный орган, а также с наличием у гражданина
жилого помещения, ограничивает возможность реализации указанных прав
граждан, также является очевидным. Отсутствие какой-либо альтернативы для
случаев, когда регистрационный порядок не может быть использован, приводит к
нарушениям этих прав, поскольку существенно осложняет либо делает
невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и,
следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом
постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает права лиц, не
находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства,
подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается
получение паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее
пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан
Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места
142
жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено
регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
Между тем конституционные права и свободы гарантируются гражданам
независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого
помещения для постоянного или временного проживания (места жительства,
места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех
случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление
гражданином конституционного права свободно перемещаться по территории
Российской Федерации, выбирать место жительства и пребывания, выезжать за
пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение паспорта
не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного
жилого помещения.
Порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве
дискриминирующего признака, противоречащего ст. 19 (части 1 и 2) Конституции
РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе
независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по
месту жительства или пребывания.
Именно так развивает конституционные положения статья 3 Федерального
закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно
которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием
ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных
Конституцией РФ, законами Российской Федерации, конституциями и законами
республик в составе Российской Федерации.
Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом
Российской Федерации в Постановлениях от 25 апреля 1995 года "По делу о
проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса
РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой", от 4 апреля 1996 года "По
делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и
Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города
Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на
постоянное жительство в названные регионы" и от 15 января 1998 года "По делу о
проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8
Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина
Аванова А.Я.".
В соответствии со ст. ст. 6 и 87 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" указанные решения
Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской
Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов
государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;
признание нормативного акта либо отдельных его положений не
соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием
отмены в установленном порядке положений других нормативных актов,
воспроизводящих его или содержащих такие же положения, которые были
предметом обращения в Конституционный Суд РФ (п. 4 Определения
Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. N 19-О по жалобе гражданина
Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями ч. ч. 2 и 5
Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в
Республике Башкортостан").
143
Конституция РФ (ст. 55, ч. 3) допускает возможность ограничения прав и
свобод человека и гражданина, но только федеральным законом и в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации" предусматривается, что регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами
республик в составе Российской Федерации. Таким образом, этим Федеральным
законом прямо определена недопустимость установления подзаконными актами
таких правил, согласно которым регистрация как по месту пребывания, так и по
месту жительства является условием реализации прав и свобод граждан.
Между тем МВД РФ при принятии оспариваемой нормы, а Министерство
юстиции РФ при проведении соответствующей правовой экспертизы и при
государственной регистрации обжалуемого нормативного акта данное положение
Закона не учли.
В результате принятия оспариваемых норм реализация права гражданина
России на получение паспорта необоснованно ставится в зависимость от наличия
или отсутствия у него регистрации как по месту пребывания, так и по месту
жительства, а получение паспорта при отсутствии такой регистрации делается
невозможным, поскольку Инструкция не предусматривает порядок выдачи
паспорта гражданам, не имеющим жилого помещения и не зарегистрированным
по месту жительства или пребывания.
Довод представителей МВД РФ о том, что обжалуемая Инструкция
полностью соответствует п. 10 Положения о паспорте гражданина Российской
Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.
N 828, не может быть признан обоснованным не только потому, что
постановления Правительства РФ не могут ограничивать права и свободы
граждан и противоречить федеральному законодательству, но и потому, что в п.
10 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации не содержится
положений, связывающих выдачу паспорта гражданина Российской Федерации с
наличием регистрации по месту жительства или пребывания. В соответствии с
этим пунктом Положения выдача и замена паспортов производятся органами
внутренних дел по месту жительства граждан в порядке, определяемом
Министерством внутренних дел Российской Федерации; гражданам, не имеющим
места жительства, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних
дел по месту их пребывания.
Не могут служить основанием к отклонению требований заявителей и доводы
о том, что оспариваемым нормативным актом субъективные права заявителей не
нарушены, поскольку они имеют возможность зарегистрироваться по месту
пребывания, а в случае отказа в этом со стороны паспортной службы или ее
должностных лиц - обжаловать такой отказ в суд. Предметом судебного
разбирательства по настоящему делу являются не только субъективные права
конкретных заявителей, но и права всех других граждан, которые нарушаются или
могут быть нарушены в будущем при применении норм обжалуемой Инструкции.
Удовлетворяя заявление Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. о признании
недействительными пунктов 13 и 36 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета
и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября
144
1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и
хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в части,
препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации паспорта в ином
порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту
пребывания, Верховный Суд РФ не находит достаточных оснований для
удовлетворения иных требований заявителей.
Настоящее решение является необходимым и достаточным правовым
основанием для реализации права заявителей на получение паспорта гражданина
Российской Федерации независимо от наличия у них регистрации по месту
жительства или пребывания. Разработка и утверждение порядка выдачи
паспортов гражданам, не имеющим регистрации по месту жительства или
пребывания, входит в компетенцию МВД РФ. Каким образом МВД РФ разрешит
вопрос об этом порядке и о включении его в Инструкцию о порядке выдачи,
замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, в
настоящее время определить возможным не представляется, в связи с чем
решением суда по данному делу МВД РФ не может быть обязано включить в
обжалуемую Инструкцию конкретные нормы, которые требуют предварительной
разработки, а их реализация - практического обоснования.
Суд не находит необходимости и в публикации полного текста настоящего
решения в центральных средствах массовой информации, поскольку основные
его положения уже были доведены до всеобщего сведения при публикации
решений Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года "По делу о проверке
конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР
в связи с жалобой гражданки Ситаловой Л.Н.", от 4 апреля 1996 года "По делу о
проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и
Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города
Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на
постоянное жительство в названные регионы" и от 15 января 1998 года "По делу о
проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8
Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина
Аванова А.Я.". Кроме того, до сведения заинтересованных лиц настоящее
решение после его вступления в законную силу может быть доведено
Министерством юстиции РФ при регистрации изменений, подлежащих внесению в
п. п. 13 и 36 обжалуемой Инструкции, а также самим Верховным Судом РФ с
помощью имеющихся в его распоряжении средств.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191 - 197, 231 - 232, 239.7 ГПК
РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил признать
недействительными пункты 13 и 36 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета
и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября
1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и
хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в части,
препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации паспорта в ином
порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту
пребывания.
Изменения в пункты 13 и 36 Инструкции в связи с принятием настоящего
решения внесены Приказом МВД РФ от 26 июля 1999 г. N 554.