Афонін Е.А., Бережний Я.В., Валевський О.Л. та ін. Концептуальні засади взаємодії політики й управління

Подождите немного. Документ загружается.

111

Зацікавленість партійного та державного керівництва в по-

силенні ролі партій у державному управління є важливим, але не

єдиним фактором у партійному житті. На жаль, у дискусійному

пориві досить часто заговорюється сама суть питання, конкретні

механізми вирішення сучасних проблем державотворення за до-

помогою політичних партій.

Адже партії - це головна організаційна форма сучасної ма-

сової політики, що є двигуном державного і суспільного життя. Їх

еволюцію можна розглядати в межах політичної модернізації, ру-

шійною силою якої вони і стали. У середині ХХ ст. партії здійсню-

вали державне управління у 80% країн світу. Але 60-80 рр. мину-

лого століття позначились кризою політичних партій, їх відходом

від влади і поширенням воєнних режимів, зокрема в Латинській

Америці. Процес демократизації 80-90-х рр. відродив політичний

вплив партій [9]. У посткомуністичних державах на зміну одно-

партійності приходить багатопартійність. Усе це ускладнює роль

та значення партій у політико-управлінському процесі.

Стан демократії в Україні викликає занепокоєння як у на-

ших співвітчизників, так і серед міжнародної спільноти. Науковці,

як і політики-практики впевнені, що ствердженню демократично-

го процесу в Україні до цього часу заважає методологічно й істо-

рично не розв'язана проблема вибору ціннісних орієнтирів. Це

справедливе твердження. Разом з тим необхідні досконалі і свідомі

носії демократичних і національних цінностей. Такими носіями

мають бути політичні партії, які зараз формують політичний

простір України. Саме з політичних партій обирається парламент,

який, у свою чергу, формує уряд. Президент країни є також пред-

ставником політичної партії.

Із внесенням змін до Конституції у 2004 р. оптимального

перерозподілу повноважень між урядом, парламентом і президен-

том не було досягнуто [10]. Запропонована політична реформа

виявила свою недосконалість переважно в інституційно-правово-

му аспекті.

У сучасному світі уряди, як правило, формуються політични-

ми партіями. Безпартійні уряди існують у недемократичних режи-

мах; у демократичних президентських режимах; за умови існу-

вання слабких, розпорошених і невпливових політичних партій у

демократичних парламентських і змішаних режимах.

Останні формуються, за Дж. Сарторі, за умови атомізованої

партійної системи, що характеризується наявністю багатьох полі-

112

тичних партій або їх повної відсутності. Політичні партії не чис-

ленні і не впливові, серед них є позасистемні. Уряд формується,

як правило, на позапартійній основі або на основі широкої коаліції,

демократичним або авторитарним політичним режимом. Атомі-

зована система найменш стабільна й ефективна серед усіх інших

партійних систем. На стан і тенденції розвитку партійних систем

безпосередньо впливає держава за посередництвом механізмів

інституціоналізації політичних об'єднань і виборчого законодав-

ства. Так само має місце і зворотна залежність. Межі між різними

типами партійних систем досить прозорі [11, с. 35].

Спосіб формування уряду залежить від форми правління в

державі. У президентських республіках, абсолютних та дуалістич-

них монархіях передбачається позапарламентське формування уря-

ду, коли глава держави призначає посадовців без реальної участі

парламенту. Це є команда глави держави, як у США [2, с. 681-682].

У парламентських та змішаних формах правління уряд фор-

мується за участю парламенту, часто із числа самих депутатів. В

основу формування уряду, як правило, покладено принцип коалі-

ційності, досягнення консенсусу за Ю.Габермасом [12, с. 256-257].

Винятком є президентська форма правління, коли парламент надає

главі держави згоду на призначення прем'єр-міністра, а формує і

контролює уряд сам президент.

Коаліційні уряди не виникають спонтанно - вони формуються

свідомо політичними партіями, що мають представників у парламенті

і прагнуть отримати виконавчу владу для управління державою.

Принцип коаліційності діє за умов, коли жодна партія само-

стійно не може отримати підтримку більшості в парламенті для

створення уряду. Він полягає в тому, що політичні партії знахо-

дять спільні інтереси, що превалюють над вузькими груповими

інтересами, і реалізують їх у процесі співпраці.

Базовою для формування коаліційного уряду є коаліційна

теорія, що охоплює сукупність теоретичних конструкцій, присвя-

чених формуванню різноманітних політичних коаліцій (виборчих,

парламентських, урядових).

Одним із перших У.Райкер ("Теорія політичних коаліцій"

1962) запропонував покласти в основу домовленостей між полі-

тичними партіями щодо створення урядової коаліції математичні

розрахунки. Таким чином, коаліційну угоду можна базувати на

теорії "раціонального вибору".

113

Умовно всі існуючі коаліційні теорії можна розділити на дві

великі групи:

1. Прагматичні. У процесі формування коаліції до уваги бе-

руться кількісні показники, тобто кількість місць у парламенті,

що належать потенційним учасникам коаліції. Основна для цієї

групи модель мінімально-переможної коаліції. Вона передбачає

формування уряду на основі мінімальної кількості учасників за

умови, що об'єднанні зусилля здатні забезпечити хоч і мінімальну,

але більшість у парламенті. Ця модель розглядає контроль за уря-

дом як нагороду для тих, хто отримав право його формувати.

2. Ідеологічні. Розглядається ступінь ідеологічної сумісності

можливих партнерів по коаліції, що відповідає моделі мінімаль-

ного радіусу дій. У цій моделі вступ партії до коаліції розглядається

нею як засіб, що дає партії можливість досягнути раніше проголо-

шених політичних цілей. Відповідно, коаліційна угода не буде су-

перечити прийнятим програмним цілям.

Існують і інші теорії коаліцій, зокрема А. де Сваана. Ціка-

вою є теорія Дж. Прідхама, що враховує максимальні можливості,

а не кілька визначних чинників під час створення коаліції. Такими

чинниками, на думку прихильників індуктивного підходу до коалі-

ційної політики, є історичні, нормативні, мотиваційні, інституційні,

внутрішньопартійні, а також соціально-політична ситуація всере-

дині країни та зовнішньополітичні умови [13, с. 190-191; 14].

До створення коаліцій між партіями можуть підштовхувати

законодавці. Зокрема, французькі партії спонукає система виборів

Президента Республіки загальним прямим голосуванням та абсо-

лютною більшістю голосів (більше половини від відданих). Це

призводить до того, що жодна політична партія не буде достатньо

сильною, щоб добитися перемоги свого кандидата, спираючись

лише на голоси "своїх" виборців. Для перемоги кандидат на пост

Президента повинен бути здатним згуртувати навколо себе коалі-

цію на базі своєї програми. Таким чином, хоча він і належить до

певної політичної сили, Президент стає арбітром у суперечках між

партіями, що є складовими його президентської більшості.

Вибори за мажоритарною системою у два тури дають змогу

впливовим партіям (Соціалістична партія, Об'єднання у підтрим-

ку республіки, Союз за французьку демократію) отримати абсо-

лютну більшість у парламенті (більше 50%) за відносної більшості

відданих голосів (менше 50%). Невпливові партії змушені вступа-

ти в союзи з впливовими, додаючи їм голоси виборців [15, с. 2-3].

114

Порівнюючи партійні системи Франції та США, можна по-

бачити суттєву різницю між організаційною структурою політич-

них партій цих країн, які забезпечують діяльність уряду.

Дієздатність напівпрезидентської форми правління базується на

гнучкій подвійній владній структурі і значною мірою залежить

від коливання парламентської більшості.

Партійний характер формування і діяльності уряду в парла-

ментських та змішаних режимах виявляється в конкретному ме-

ханізмі представництва партій у кабінеті. В окремих державах

процедура створення урядової коаліції виписана у конституції або

законодавчих актах. Відповідно до того, скільки партій представ-

лено в уряді і скільки місць їх фракції мають у парламенті, розріз-

няють уряди більшості (однопартійні), уряди меншості і коаліційні

уряди [17, с. 186-188].

Таким чином, коаліційний уряд створюється на базі об'єднан-

ня політичних партій. Такі коаліції (від лат. coalitio - союз) існу-

ють, поки спільні інтереси переважають над вузькокорпоративними

інтересами найвпливовіших сил чинної урядової коаліції.

Однопартійний уряд формується партією, яка за результата-

ми виборів має більшість парламентських місць (Великобританія,

Нова Зеландія, Швеція). Іншим партіям відводиться роль опозиції.

Вони критикують дії уряду та пропонують кращі, на їхній погляд,

шляхи вирішення проблем. Така модель забезпечує максимальний

рівень співпраці між виконавчою і законодавчою гілками влади.

Уряд меншості формується із представників партій, які не

мають більшості у парламенті. Це поширене явище для європейсь-

ких держав. Після Другої світової війни більше третини урядів

цих країн формувалися як уряди меншості. У 2008 р. був сформо-

ваний уряд меншості в Угорщині як спроба подолати політичну

кризу після виходу з уряду Союзу вільних демократів. Отже, ко-

аліційні уряди створюються партіями, що самостійно не мають

парламентської більшості. Місця в уряді розподіляються в ході

міжпартійних переговорів та угод, базуючись як на коаліційній

теорії, так і на міжособистісних взаєминах.

Залежно від співвідношення чисельності партійних фракцій

у парламенті стосунки партнерів по коаліції можуть бути рівно-

правними. У такому випадку місця в уряді розподіляються шляхом

консультацій, переговорів, досягнення компромісу. Коли стосунки

нерівноправні, тобто провідна партія надає іншим партіям окремі

посади в обмін на політичну підтримку їхньої фракції (як це було

115

у випадку урядової коаліції в Україні 2006 р.), партії прагнуть до

обмеження кількості учасників коаліції. По можливості вони об'єд-

нуються за принципом ідеологічної спорідненості. Але за будь-

яких умов коаліційні уряди менш стабільні за однопартійні. В

умовах системи поміркованого плюралізму (партійні системи помір-

кованого і поляризованого плюралізму, за Дж.Сарторі) боротьбу

за владу ведуть від трьох до п'яти партій і жодна з них не може

самостійно перебувати при владі. В умовах такої системи форму-

ються коаліційні уряди, а для їх утворення кожна з конкуруючих

партій має виявити певну поміркованість як у виборчій платформі,

так і в ставленні до можливих партнерів по коаліції.

Таким системам властиві три характерні риси: порівняно

незначна ідеологічна дистанція між основними партіями; схиль-

ність до коаліційних утворень між партіями з різними точками

зору; основною рисою поміркованого плюралізму є не альтерна-

тивний уряд, а коаліційне правління з перспективою альтернатив-

них коаліцій.

Система ж поляризованого плюралізму (яка характеризує

сьогоднішню Україну) відзначається такими рисами: наявністю

релевантних антисистемних партій (тих, що дотримуються екстре-

містської ідеології), боротьбу за владу ведуть шість і більше партій,

значною ідеологічною дистанцією між партіями, існуванням дво-

сторонньої деструктивної опозиції (зліва і справа), наявністю однієї

або кількох партій, що займають "центральне становище" і завдя-

ки саме цьому володіють "урядовим потенціалом".

Для напівпрезидентської (або президентсько-парламентської

чи парламентсько-президентської) форми правління характерна

партійна система поляризованого плюралізму, де уряд формується,

як правило, партіями центру (Франція). Сучасна партійна система

України поступово еволюціонувала від атомізованої до системи

поляризованого плюралізму.

Необхідно пам'ятати, що будь-яка партійна система, що еволю-

ціонує до справжньої системи, не може складатися із сильних,

організованих масових партій на основі внутрішнього парламент-

ського досвіду. Такі партії породжуються відповідною політич-

ною культурою і традиціями. Перехід від неструктурованої до

структурованої партійної системи, як правило, спричиняється за-

гостренням політичної боротьби.

За висловом Дж.Сарторі, "Парламентська демократія не

може функціонувати в жодному з її багатьох варіантів, якщо її не

116

обслуговують парламентсько пристосовані партії, які були усуспіль-

нені у відносно пов'язані і (чи) дисципліновані організації" [16, с. 89].

Якщо Україна реформує політичну систему в напрямі парла-

ментсько-президентської або парламентської республіки, необхід-

но усвідомити, що наявність сильних політичних партій є запорукою

прогресивного розвитку суспільства. Політичні партії як суб'єкти

формування політико-управлінських відносин визначають харак-

тер і напрям політичних процесів.

Важливим фактором, що впливає на ефективність роботи

парламентської системи, є партійна дисципліна, що означає одно-

стайне голосування в парламенті. Адже парламентський уряд не

може управляти без підтримки парламенту, а ця підтримка прояв-

ляється в забезпеченні злагодженого голосування. При цьому дис-

ципліна голосування є внутрішньозгуртованою, а не результатом

тиску (імперативного мандата чи підкупу).

Дж.Сарторі вважає, що умовами дисциплінованості й згур-

тованості партії є:

1) існування партійної організації на всіх конституційних

рівнях;

2) політичні гроші проходять через партійні осередки і не

йдуть безпосередньо до кандидата.

Згуртована партія повинна бути стабільною, тобто забезпе-

чувати постійне членство своєї фракції без розколів та переходів.

Наприклад, підрив устоїв японської партійної системи був викли-

каний розколом домінуючої Ліберально-демократичної партії

(ЛДП) у 1993 р. Розкол, у свою чергу, був викликаний виборчим

скандалом, пов'язаним із витратою значних коштів. У результаті в

Японії випрацювали певні правила: коли внутрішньопартійні де-

мократичні процедури вичерпано, то меншості варто поступитися

і партія повинна під час голосування діяти одностайно.

Конституційні норми Франції, що регламентують відпові-

дальність уряду перед Національними зборами (ст. 49 Конституції

1958 р.) та право розпуску Національних зборів, надане Президенту

Республіки ст. 12), закріпляють диференціацію між партіями

більшості та опозицією в парламенті, спонукаючи парламентське

угруповання правлячої більшості до максимальної згуртованості та

дисципліни.

У структурованих партійних системах інших країн напра-

цьовані і механізми запобігання партійному дезертирству. Наприк-

117

лад, члену парламенту можуть дозволити залишити партію, але

заборонити приєднатися до іншої партії.

Парламентські партії виконують роль каналу зв'язку, що діє

між групами інтересів у суспільстві й органами державної влади.

Існує конкретний механізм всередині парламентських структур,

через який і здійснюється вплив виборців на формування і політику

державних структур - це парламентські фракції політичних партій.

Історія фракцій починається з клубів, які виникли як об'єд-

нання громадян у боротьбі з феодальним режимом (Англія, Фран-

ція 1789 р., Німеччина, Італія, Іспанія 1848 р.). У Німеччині фракції

були визнані Рейхстагом у 1922 р. Для них встановлювалась норма

мінімальної кількості - 15 осіб. У Австрії діяльність фракцій, або

клубів регламентується Положенням про порядок роботи Націо-

нальної ради 1961 р., де визначається мінімальна кількість фракції

у п'ять осіб. У Швейцарії офіційний статус фракцій закріплено в

законі про робочий порядок парламенту в 1971 р. [17, с. 190].

Отже, у більшості зарубіжних країн парламентські фракції

мають суто партійний характер. Створення таких структур за інши-

ми ознаками не допускається, а в деяких країнах прямо заборо-

няється. Парламентські фракції утворюються з представників

однієї партії або ж з представників кількох партій, які мають

близькі політичні платформи і спільні інтереси. У деяких країнах

дозволяється створення так званих змішаних фракцій, до яких

входять позафракційні депутати.

Г.Кречмер наводить ряд визначень поняття "фракція":

1. Партійно-політичні зорієнтовані представництва в парла-

менті, які намагаються впливати на волевиявлення держави і фак-

тично є державними органами, які беруть участь у формуванні

волі держави.

2. Утворені на певний законотворчий період об'єднання де-

путатів-однодумців для досягнення певних політичних цілей шля-

хом організованої підготовки та обстоювання їх у парламенті.

3. Групи депутатів із спільними політичними поглядами, які

уможливлюють розподіл, концентрацію і підвищення ефективності

роботи на основі взаємної довіри і виконують подвійне завдання: ство-

рюють для народу відчуття демократичного легітимного зв'язку і спри-

яють працездатності парламенту та виконанню ним своїх завдань.

4. Парламентські підрозділи певних груп депутатів, пов'язані

між собою спільними політичними поглядами та, як правило, партій-

ною належністю, причому їх права випливають з прав депутатів.

118

5. Об'єднання щонайменше п'яти відсотків загальної кіль-

кості членів Бундестагу, що належать одній партії або таким партіям,

які за своїми політичними напрямами не конкурують між собою у

жодній із федеральних земель (регламент Бундестагу) [18].

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України на першій

сесії новообраної Ради розглядається питання щодо формування

та реєстрації депутатських фракцій, коаліцію депутатських

фракцій та Погоджувальну раду депутатських фракцій. Таким

чином, саме фракції є суб'єктом парламентської більшості та опо-

зиції, а отже, і парламентської політики в Україні [19].

Ефективність діяльності парламентських фракцій визна-

чається якістю законотворчого процесу, виконанням контрольних

та інших функцій парламенту. Парадоксальна ситуація склалася в

українському парламенті, коли на законопроекти, на думку народ-

них депутатів, найбільше впливає Президент - 43%, а фракція,

комітет або народний депутат значно менше - 21%. Народні депу-

тати, а таких 50%, не задоволені якістю законопроектів, що роз-

глядаються у Верховній Раді України [20, с. 13].

Представники фракцій у робочих групах та інших тимчасо-

вих об'єднаннях відстоюють інтереси фракцій. Фракції беруть

активну участь у формуванні постійних та спеціальних комісій

(комітетів) парламентів, а також керівних органів палат.

Одним із шляхів демократизації процедури опрацювання та

прийняття рішень у законодавчому органі може бути широке за-

лучення громадськості до роботи комітету. З 1970-х рр. Канада,

США, європейські держави почали активно впроваджувати в життя

механізми громадських консультацій між органами влади та пред-

ставниками громадськості у формі постійно діючих громадських

рад. Механізм громадських рад використовується владою, щоб

убезпечити себе від хибних кроків, від прийняття незрозумілих

для суспільства та неадекватних ситуації рішень. Громадські ради

сприяють розвитку культури консенсусу. Виникають вони під тис-

ком необхідності вирішення накопичених проблем. Так, "нагаль-

на потреба у розробці новітнього законодавства для місцевого са-

моврядування та організацій громадянського суспільства, яке б

враховувало потреби цих суб'єктів правового регулювання, вима-

гало від комітету залучення до процесу розширеного кола осіб,

які опікуються подібним законодавством або представляють інте-

реси цих суб’єктів правового регулювання" [20, с. 38]. Громадська

рада досить плідно працює при Комітеті державного будівництва

119

та місцевого самоврядування. Грунтовну оцінку діяльності гро-

мадських рад дав у своєму дослідженні М.Лациба.

Після виборів 1998 р. до Верховної Ради України за зміша-

ною системою було створено більше 15 фракцій, що не змогли

домовитись про утворення парламентської більшості. Уже взимку

2000 р. така більшість була створена, але дещо штучно, під пев-

ним тиском з боку Президента. І ситуація 2008 р. показує нам не-

стабільність парламентських фракцій в Україні, незважаючи на

спроби ввести імеративний мандат, від якого давно вже відмови-

лись демократичні країни.

Питання правової регламентації діяльності парламентських

фракцій по-різному вирішуються у різних країнах. Існування

фракцій визнається конституціями Греції, Данії, Іспанії, Італії,

Португалії, Швеції. Зокрема, спеціальна ст. 183 "Парламентські

групи" Конституції Португалії визначає мету, напрями їх діяльності

та повноваження. У більшості ж країн регламентація організації і

діяльності фракцій здійснюється на основі парламентських рег-

ламентів.

Як правило, регламент визначає мінімальну кількість депута-

тів, достатню для створення фракцій, що залежить від кількісного

складу палат парламенту. Кількість депутатів коливається від 3 у

Бельгії і до 20 у Франції. У деяких країнах фракцією вважається

будь-яка група депутатів від однієї партії. Л.Сморгунов вважає,

що ні в регламентах, ні в інших нормативних актах конституцій-

ного характеру не йдеться про парламентські фракції. Однак вони

реально існують і активно діють у парламентах. На сьогодні пар-

ламентські фракції є невід'ємним елементом парламентської струк-

тури в усіх цивілізованих, демократичних державах. Саме вони

визначають особливості внутрішньої структури палат парламентів

і функціонування її окремих елементів [21, с. 214-231].

З представників парламентських фракцій формуються тим-

часові так звані робочі групи для вирішення окремих поточних

питань, зокрема підготовки і обґрунтування законопроектів. Пред-

ставники фракцій у робочих групах та інших тимчасових об'єднан-

нях відстоюють інтереси фракцій. Фракції беруть активну участь

у формуванні постійних та спеціальних комісій (комітетів) парла-

ментів, а також керівних органів палат.

Здійснюючи контроль за діяльністю уряду, парламентські

фракції реалізують можливість політичних партій впливати на

уряд, відіграють вирішальну роль його у формуванні. Проте по-

120

вною мірою реалізувати ці можливості мають змогу лише великі

фракції, фракції правлячих партій.

Інтенсивність впливу фракцій залежить як від чисельності,

так і від інтелектуального потенціалу, рівня організації (дисциплі-

нованості під час прийняття рішень), зовнішніх обставин та ме-

діа-ресурсів.

У демократичних країнах фракції, або течії визначають

діяльність політичних партій, наприклад Соціалістичної партії

Франції. Їх конкуренція є доказом демократичної внутрішньої

побудови партії. На місцевому рівні федеральна виконавча комі-

сія (вища партійна інстанція департаменту) обирається федераль-

ним з'їздом на основі пропорційного представництва течій. Таким

самим чином і на національному рівні виконавчий комітет

(справжній партійний парламент) обирається на черговому з'їзді

на основі пропорційного представництва тих течій, що змогли

зібрати більше 50 голосів депутатів. Після 1992 р. Першого секре-

таря Соціалістичної партії Франції обирають прямим голосуван-

ням на національному з'їзді.

В Італії фундаментом демократії є партії. Вважається, що

політична влада до 1993 р. перебувала в руках партій, а не парла-

менту, оскільки всі рішення приймалися політичними партіями.

Таким чином, в основі політичної системи Італії була влада партій,

де політична конкуренція перебуває під контролем партій.

За такої системи правління всі депутати дотримуються пар-

тійної лінії, а партійні рішення є результатом внутрішніх партійних

розбіжностей і дискусій. Наприклад, офіційний статут Християнсь-

ко-демократичної партії Італії покладає основні обов'язки з ви-

роблення політичних рішень на партійний з'їзд, Національну раду

та Центральний провід. Багато рішень приймаються більшістю у

Центральному проводі та Секретаріаті, але не стільки через громізд-

кий характер формальних інституцій, скільки внаслідок різкого

поділу на партійні фракції. Справді, фракції є основними елемен-

тами процесу вироблення партією політичних рішень. Конкурую-

чи за контроль над відповідними посадами, фракції таким чином

впливають на поведінку тих, хто перебуває при владі.

Принципи демократичної правової держави, зокрема полі-

тична та ідеологічна багатоманітність суспільного життя в Україні,

зумовили конституційні засади структурування та внутрішньої

організації діяльності Верховної Ради України як єдиного органу

законодавчої влади в державі. У цьому процесі визначальну роль